 |
Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
|
|
|
|
Лекция 4
Правовые основы и принципы деятельности прокуратуры РФ
Система и организационная структура прокуратуры РФ
В результате изучения данной темы студент должен:
знать
• правовую основу деятельности органов прокуратуры РФ, нормативные правовые и иные акты управления в органах прокуратуры;
• принципы деятельности органов прокуратуры;
• систему и структуру органов прокуратуры каждого из звеньев прокурорской системы;
• задачи, выполняемые в рамках организации работы в органах прокуратуры;
• понятие и содержание основных элементов организации работы в органах прокуратуры;
• понятие, назначение и содержание управления в органах прокуратуры;
• основные подходы к оценке эффективности работы органов прокуратуры;
уметь
• формулировать принципы организации работы в органах прокуратуры;
• определять алгоритм принятия управленческого решения в органе прокуратуры;
владеть навыками
• определения принадлежности территориальной или специализированной прокуратуры к конкретному звену (уровню) прокурорской системы;
• работы с нормативно-правовыми актами, регулирующими осуществление прокурорского надзора и иную деятельность прокуратуры.[1]
Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации
После распада СССР прежняя система прокуратуры подлежала реформированию. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного федерального органа находится в ведении России.
Конституция РФ в ст. 129 также закрепила положение о том, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, установила порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генерального прокурора РФ и других прокуроров.
|
|
|
Непосредственным законодательным актом, регулирующим организацию и деятельность российской прокуратуры, является названный выше Закон о прокуратуре, которым, в частности, определены:
• цели и задачи, стоящие перед органами прокуратуры, их структура и порядок функционирования;
• принципы организации и деятельности прокуратуры;
• основные направления и участки деятельности прокуроров;
• полномочия прокуроров применительно к конкретным отраслям надзора;
• порядок назначения на должности прокурорских работников и требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров;
• условия прохождения ими службы и их правовой статус.
Помимо Закона о прокуратуре достаточно многочисленной является группа федеральных законов, закрепляющих различные процессуальные полномочия прокуроров, в числе которых следует выделить УПК РФ, КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ.
Нормы, касающиеся деятельности прокуратуры, содержатся также во многих других законодательных актах. В качестве примера можно привести Закон о полиции (ст. 52), Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (ст. 24), Закон об оперативно-розыскной деятельности (ст. 4, 21) и др. Как правило, в этих законах воспроизводится требование Закона о прокуратуре о необходимости осуществления прокурорского надзора за законностью деятельности тех или иных государственных органов. Вместе с тем имеется ряд законодательных актов, определяющих дополнительные направления деятельности прокуроров с закреплением за ними специфических полномочий. В качестве примера можно привести Закон о противодействии экстремизму и Закон о защите прав юридических лиц.
|
|
|
Давая характеристику законодательным актам, не будет лишним упомянуть и о решениях КС РФ, внесших определенные коррективы в правоприменительную практику, в том числе и по вопросам осуществления прокурорами своих полномочий.
В частности, в Постановлении от 18.02.2000 № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана» КС РФ признал частично несоответствующей положениям Основного закона оспариваемую норму.
Аналогичное решение принято КС РФ в Постановлении от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251, 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан».
В последнем Постановление КС РФ[2] выразил следующую позицию. Гарантируя право граждан на объединение и развитие гражданского общества, Конституция РФ и международно-правовые акты не лишают государство права использовать механизмы контроля и надзора за деятельностью НКО.
Спорные положения закона о прокуратуре не устанавливают четких временных рамок и позволяют проверяющим самостоятельно определять сроки исполнения своих требований. Тем самым, они позволяют ставить перед НКО объективно невыполнимые задачи, которые в отсутствие специально установленных законом критериев не могут быть проверены по существу в суде. Невыполнение же в установленный прокурором срок соответствующих задач влечет для НКО административную ответственность. В этой части положения закона «О Прокуратуре Российской Федерации» не соответствуют Конституции. Впредь до внесения изменения в законодательство органы прокуратуры должны ориентироваться на соответствующие положения закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Следующую в порядке убывания юридической силы группу правовых актов составляют постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
|
|
|
Особенность таких документов заключается в том, что они носят ненормативный характер, являясь и то же время достаточно важными для функционирования системы органов прокуратуры. Так, Советом Федерации в рамках полномочий, установленных подп. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, принимаются решения о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора РФ.
В свою очередь, постановлениями Государственной Думы в соответствии с подп. «ж» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ объявляются акты амнистии, которые обязательны для прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов в досудебной стадии уголовного судопроизводства либо за исполнением законов в уголовно-исполнительной системе, а также для прокуроров, поддерживающих государственное обвинение в судах.
Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детализируются в указах Президента РФ, которыми, в частности, утверждены Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью [3] и Положение о порядке присвоения классных чинов прокурорским работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации [4]. Кроме того, указами главы государства ненормативного характера производится присвоение прокурорским работникам классных чинов высшей категории, а также награждение их почетным званием «Заслуженный юрист Российской Федерации» и государственными наградами.
Некоторые вопросы, как правило, связанные с материально-техническим и социально-бытовым обеспечением органов прокуратуры, регулируются решениями Правительства РФ, которым, к примеру, издано постановление от 30.07.2005 № 467 «Об установлении должностных окладов прокурорских работников органов прокуратуры Российской Федерации».
Ряд вопросов, касающихся функционирования органов прокуратуры и реализации прокурорами отдельных полномочий, регулируется законодательными актами субъектов РФ.
Например, уставами г. Москвы и Московской области соответствующим прокурорам предоставлено право законодательной инициативы. С учетом требований ст. 129 Конституции РФ о необходимости согласования с субъектами РФ назначаемых на должность прокуроров в регионах приняты законодательные акты, в которых излагается порядок осуществления такой процедуры.
|
|
|
Необходимость регламентации каждым субъектом РФ порядка дачи прокурором согласия на привлечение к ответственности депутата регионального органа представительной власти предусмотрена Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В своей практической деятельности работники прокуратуры руководствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, которые играют большую роль в организации нормального функционирования всей прокурорской системы и в соответствии со ст. 17 Закона о прокуратуре обязательны для исполнения всеми работниками органов и оганизаций прокуратуры. Издавая правовые акты, Генеральный прокурор России ставит перед прокурорами задачи, подлежащие решению в ближайший период времени, определяет приоритеты в их деятельности, конкретизируя тем самым задачи, закрепленные в базовом Законе о прокуратуре.
В связи с этим можно назвать приказы Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина », от 30.01.2013 № 45 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации», от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур », от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов », от 25.12.2012 № 465 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» и др.
Необходимо упомянуть и совместные приказы руководителей правоохранительных органов, в частности приказ Генерального прокурора РФ № 70, МВД России № 122 от 27.02.2010 «Об утверждении инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением граждан», Приказ Генерального прокурора РФ и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 15 апреля 2014 г. № 162/117 г. Москва «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Росфиннадзора при назначении и проведении проверок (ревизий)».
|
|
|
Прокуроры субъектов РФ, в рамках предоставленных им полномочий, также издают управленческие документы, обязательные для исполнения подчиненными им прокурорами.
Деятельность органов российской прокуратуры и в определенной мере полномочия прокуроров определяются также международными и межгосударственными договорами и соглашениями, такими, к примеру, как договоры о правовой помощи, о порядке сношения прокуроров с судебно - следственными органами других государств, о выдаче преступников (экстрадиция) и др.
При этом, безусловно, необходимо иметь в виду ст. 15 Конституции РФ, которая относит общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ к числу полноправных актов национальной правовой системы и оговаривает, что в случаях, когда международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, должны применяться правила международного договора.
В частности, прокуратура РФ обязана руководствоваться положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.[5], Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г.[6], Конвенции СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г.[7]
|
|
|
