 |
Система прокуратуры Российской Федерации и структура ее органов
|
|
|
|
Согласно ст. 11 Закона о прокуратуре в систему прокуратуры РФ входят органы и учреждения прокуратуры. При этом на первые ложится задача по осуществлению возложенных на прокурорскую систему функций и иных направлений (участков) деятельности, характеристика которым дается в особенной части настоящего издания. Роль вторых сводится к решению задач обеспечительного плана (научное сопровождение организации и деятельности прокуратуры, обучение будущих работников прокуратуры, повышение квалификации прокурорских кадров и т.д.), что, тем не менее, не умаляет их значимости.
Верхним звеном системы органов является Генеральная прокуратура РФ, на которую, помимо выполнения поставленных задач на федеральном уровне, возлагается ответственность за надлежащую организацию деятельности нижестоящих прокуратур по всем направлениям их деятельности. Для этого в центральном аппарате, как еще называют Генеральную прокуратуру РФ, созданы главные управления и управления.
Следует отметить, что в 2006 г. произошла последняя серьезная реструктуризация центрального аппарата, вследствие которой было осуществлено укрупнение путем объединения в главные управления ряда ранее самостоятельных управлений. Характерным примером является Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства, которое состоит из нескольких управлений. В качестве самостоятельного управления выступает, например, правовое управление. Все управления (и самостоятельные, и в составе главных управлений) состоят как минимум из двух отделов.
Начиная с 2000 г., когда в стране были образованы федеральные округа, в структуре Генеральной прокуратуры РФ существуют соответствующие подразделения, функционирующие в «столицах» таких округов. В середине 2000-х гг. это были, как правило, отделы на правах управлений. В настоящее время речь идет об управлениях.
|
|
|
Главной задачей названных подразделений является обеспечение на региональном уровне тесной координации функционирующих в федеральном округе прокуратур субъектов РФ и осуществление непосредственного методического руководства такими прокуратурами. Кроме того, эти подразделения призваны осуществлять тесное взаимодействие с аппаратом полномочного представителя Президента РФ в соответствующем федеральном округе и окружными структурами федеральных органов исполнительной власти (прежде всего относящихся к правоохранительным), которые выступают и в качестве объектов надзора.
Закон о прокуратуре предусматривает возможность создания в Генеральной прокуратуре РФ отделов на правах управлений, но начиная с 2006 г. такие подразделения в центральном аппарате фактически отсутствуют. Исключение составляют Первый и Протокольный отделы, выполняющие специфические задачи.
В функциональном плане подразделения Генеральной прокуратуры РФ можно разделить на оперативные и вспомогательные. Оперативные подразделения непосредственно участвуют в реализации возложенных на прокуратуру РФ функций, к ним можно отнести названные выше Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства и подразделения в федеральных округах.
Примерами вспомогательных подразделений являются Главное организационно-аналитическое управление и Главное управление кадров, без которых, учитывая их значимость, работа оперативных подразделений центрального аппарата, да и нижестоящих прокуратур регионального звена будет затруднена. Ведь Главное организационно - аналитическое управление помимо многих других вопросов отвечает за рациональное планирование работы Генеральной прокуратуры РФ, а на Главное управление кадров ложится ответственность по решению кадровых вопросов, в том числе отбора кандидатур на должности прокуроров, начиная с прокуроров районного звена.
|
|
|
Возглавляет Генеральную прокуратуру РФ Генеральный прокурор РФ, который имеет первого заместителя и нескольких заместителей, курирующих согласно распределению обязанностей определенные подразделения центрального аппарата. При этом с 2000 г. в каждом федеральном округе работает свой заместитель Генерального прокурора РФ, в задачу которого входит курирование не только соответствующего подразделения, но и всех прокуроров субъектов РФ, входящих в округ.
В Генеральной прокуратуре РФ существуют также советники, старшие помощники и старшие помощники по особым поручениям, помощники и помощники по особым поручениям Генерального прокурора РФ. Кроме того, каждый заместитель Генерального прокурора РФ имеет по одному помощнику по особым поручениям.
У каждого подразделения (главные управления, самостоятельные управления и управления в составе главных управлений, отделы) имеются руководители — начальники, а у начальников главных управлений и самостоятельных управлений, в свою очередь, есть освобожденные заместители.
В качестве основных работников во всех подразделениях Генеральной прокуратуры РФ выступают старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов. Отдельно выделяются работники Управления делами и ряда других подразделений, которые замещают должности федеральной государственной гражданской службы и не являются прокурорскими работниками.
Пунктом 6 ст. 14 Закона о прокуратуре предусмотрено, что в Генеральной прокуратуре РФ на правах структурного подразделения образуется Главная военная прокуратура, которая возглавляется заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором. Вместе с тем следует отметить высокую степень автономности названной структуры от собственно центрального аппарата, что продиктовано, прежде всего, разными источниками финансирования и характером прохождения службы в органах военной прокуратуры.
На основании п. 7 ст. 14 Закона о прокуратуре в Генеральной прокуратуре РФ функционирует Научно-консультативный совет, в задачу которого входит рассмотрение вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. К работе данного формирования помимо прокурорских работников привлекаются ученые — представители известных научных школ.
|
|
|
Кроме того, в Генеральной прокуратуре РФ образована коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его заместителей, а также других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ.
Следующим звеном в системе органов прокуратуры РФ являются прокуратуры субъектов РФ (функционируют в каждом субъекте РФ) и приравненные к ним военные (военных округов и флотов, Ракетных войск стратегического назначения и ряд других), региональные транспортные (например, Московская региональная транспортная прокуратура, а всего их восемь) и Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура.
Кроме того, к этой группе относятся специализированные прокуратуры комплекса «Байконур», ЗАТО г. Межгорье и космодрома «Восточный». Формально все названные прокуратуры относятся к прокуратурам регионального звена, однако нормативно с учетом уровня нагрузки и степени значимости они делятся на четыре группы: в первую входят прокуратуры городов Москвы и Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей; вторую составляют прокуратуры республик в составе РФ, краев и крупных областей, третья — это прокуратуры всех остальных областей и ряда автономных округов, а также региональные транспортные и Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура; четвертую группу представляют оставшиеся прокуратуры (соответствующие военные прокуратуры здесь в силу специфики их деятельности не учитываются).
Согласно ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» при введении чрезвычайного положения на территории нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.
|
|
|
Практики применения приведенной нормы до настоящего времени не было, однако в качестве определенной аналогии можно привести временно созданную в 1997 г. и функционировавшую на протяжении нескольких лет Межрегиональную кавказскую прокуратуру, основной целью деятельности которой было обеспечение законности в сфере межнациональных отношений на территории Северного Кавказа.
В зависимости от принадлежности к одной из названных групп структура прокуратур регионального звена может отличаться. Вместе с тем в каждой из них есть руководитель — прокурор, который имеет первого заместителя и заместителей, между которыми распределяются подразделения аппаратов таких прокуратур, а также определенные направления деятельности.
В таких прокуратурах функционируют старшие помощники и помощники прокурора (в отдельных случаях они выполняют задачи, обычно возлагаемые на подразделения, например по вопросам обеспечения участия в судах, кадровым вопросам и т.д.), предусмотрена должность помощника прокурора по особым поручениям.
В крупных прокуратурах создаются управления, состоящие из отделов. Основным подразделением у многих прокуратур выступают отделы на правах управления. В названных структурах работают старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов.
Согласно п. 2 ст. 15 Закона о прокуратуре в прокуратурах регионального звена, включая военные, действуют коллегии в составе соответствующего прокурора субъекта РФ (председатель), его заместителей и других прокурорских работников, назначаемых прокурором. О задачах коллегий подробнее далее.
Наконец, последним — низовым и самым многочисленным звеном в системе органов прокуратуры РФ выступают прокуратуры городов и районов, приравненные к ним иные территориальные и специализированные прокуратуры.
Следует отметить, что названия территориальных прокуратур далеко не всегда совпадают со сложившимися к настоящему времени в результате реформы органов местного самоуправления муниципальными образованиями. Так, все прокуратуры в Московской области называются городскими, хотя их компетенция распространяется на территорию и соответствующие объекты в муниципальных районах.
Среди иных территориальных можно назвать межрайонные прокуратуры (г. Москва), прокуратуры административных округов (г. Краснодар). В качестве специфики в системе территориальных прокуратур можно отметить, во-первых, то, что в крупных городах (преимущественно «столицах» субъектов РФ) существует двухуровневая конструкция (прокуратура города, например, Нижнего Новгорода и прокуратуры районов в этом городе, в г. Москве, роль таких городских и районных прокуратур играют соответственно прокуратуры административных округов и межрайонные прокуратуры), а во-вторых, то, что по решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут образовываться отделы.
|
|
|
К специализированным прокуратурам низового (районного) звена относятся: а) подчиняющиеся военным прокурорам регионального уровня военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов, в которых по решению Главного военного прокурора могут создаваться прокурорские участки; б) межрайонные природоохранные прокуратуры, 16 из которых находятся в подчинении Волжского межрегионального природоохранного прокурора, а остальные (их около 50) входят в систему прокуратур субъектов РФ; в) прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях (подчиняются прокурорам субъектов РФ); г) прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (находятся в подчинении у прокуроров субъектов РФ); д) межрайонные транспортные прокуратуры (подчиняются региональным транспортным прокурорам); е) прокуратуры метрополитена (входят в систему прокуратур городов Москвы и Санкт-Петербурга).
Пунктом 1 ст. 46 Закона о прокуратуре предусмотрено, что в местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры РФ, а также за пределами России, где в соответствии с международными договорами находятся войска РФ, осуществление функций прокуратуры может быть возложено Генеральным прокурором РФ на органы военной прокуратуры. Так, в период проведения активной фазы контртеррористической операции в Чеченской Республике именно созданная военная прокуратура выполняла возложенные на прокурорскую систему задачи.
В свою очередь, в настоящее время в ряде зарубежных государств (например, в республиках Армения, Беларусь, Казахстан и др.), где располагаются российские воинские контингента, функционируют военные прокуратуры. Более того, в период проведения миротворческой операции в Республике Югославия в 1999 г. в зоне действия российских формирований было обеспечено представительство военных прокуроров.
Каждую прокуратуру районного звена возглавляет прокурор, у которого может быть первый заместитель и заместители. В прокуратурах, где создаются отделы, предусмотрена должность начальника отдела. Основными работниками являются старшие помощники и помощники прокурора.
Что касается входящих в систему прокуратуры РФ учреждений, то наиболее заметным из них является созданная в 2007 г. Академия Генеральной прокуратуры РФ, состоящая из Научно-исследовательского института, Института повышения квалификации руководящих кадров, Санкт-Петербургского и Иркутского юридических институтов, Юридического института.
Данное федеральное государственное образовательное учреждение в силу положений устава о нем выполняет роль центра научного и методического обеспечения деятельности прокуратуры, системы подготовки кадров, в том числе для органов прокуратуры, и повышения квалификации действующих прокурорских работников.
Кроме того, согласно ст. 11 Закона о прокуратуре и систему учреждений прокуратуры РФ входят редакции печатных изданий (например, редакция общероссийского профессионального журнала «Законность», тираж которого составляет свыше 7 тыс. экземпляров). Также в системе прокуратуры РФ имеется ряд лечебно-оздоровительных центров (например, лечебно-оздоровительный центр «Истра» в Подмосковье).
4.4. Понятие и содержание организации работы
Организация работы в органах прокуратуры — это совокупность мероприятий внутрисистемного характера, призванных обеспечить надлежащее осуществление органами прокуратуры возложенных на них функций и иных направлений деятельности. Для того, чтобы система органов прокуратуры функционировала эффективно, необходима должная организация работы на всех уровнях прокурорской системы, начиная с Генеральной прокуратуры РФ и заканчивая любой прокуратурой районного звена. При этом в сферу ответственности вышестоящих прокуратур входит обеспечение и поддержание должного уровня организации деятельности нижестоящих прокуратур, что предопределяется единством целей и задач, стоящих перед прокурорами.
Теория и практика к настоящему времени выработали определенные базисные подходы к содержательной стороне организации работы в органах прокуратуры. К числу наиболее значимых организационных мероприятий (элементов организации) относятся: 1) разграничение компетенции прокуроров; 2) распределение обязанностей между прокурорскими работниками; 3) информационно-аналитическая работа; 4) организация взаимодействия между структурными подразделениями органа прокуратуры; 5) планирование работы; 6) контроль исполнения; 7) учет и отчетность; 8) организация делопроизводства. Кратко рассмотрим каждый из названных элементов.
1. Разграничение компетенции прокуроров. Как было отмечено в предыдущем параграфе, система органов прокуратуры имеет в своей основе трехзвенную конструкцию, представляющую собой на региональном и районном уровнях совокупность территориальных и специализированных прокуратур. Все они, безусловно, созданы и функционируют с учетом востребованности на конкретном историческом отрезке именно в их усилиях и специфике деятельности. Поэтому система, прежде всего, специализированных прокуратур обладает признаками нестабильности и неоднородности. Например, те же региональные транспортные прокуратуры были воссозданы в 2007—2008 гг. после более чем шестилетнего перерыва. На правах областных существует только Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура. Да и в систему территориальных прокуратур в последние годы вносят свои коррективы административно-территориальные преобразования. Достаточно вспомнить, что в середине 2000-х гг. уменьшилось число субъектов РФ. Определенные изменения происходят и на уровне территориальных прокуратур районного звена.
Сказанное предопределяет необходимость упорядоченности и периодической коррекции компетенции конкретных прокуроров в целях, во-первых, избежание дублирования в их деятельности, поскольку в пределах одного субъекта РФ могут функционировать несколько различных прокуратур, а во-вторых, недопущения ситуации, когда при наличии целого ряда органов прокуратуры определенная важная сфера общественных отношений вдруг окажется вне прокурорского внимания. Должны быть созданы такие условия, при которых: 1) каждый прокурор знает, за какие вопросы он несет ответственность, 2) каждый поднадзорный орган (иная структура) должен иметь представление о том, какой именно прокурор осуществляет за ним надзор, 3) каждый гражданин или иное лицо могли безошибочно обращаться непосредственно в ту прокуратуру, которая в состоянии разрешить их жалобу или иное обращение.
Частично задача разграничения компетенции решается законодателем. Например, из смысла ст. 52 АПК РФ вытекает, что в арбитражные суды с исками и заявлениями не вправе обращаться прокуроры районного звена. В свою очередь, ст. 30.12 КоАП РФ определяет, что право принесения протеста в порядке надзора по решениям, принятым в отношении военнослужащих, принадлежит военным прокурорам не ниже регионального уровня.
Подобные требования, будучи закрепленными в законодательных актах, являются обязательными и в то же время очевидными. Однако с точки зрения повседневной практики многоаспектной деятельности органов прокуратуры имеют важное значение нюансы, которые законодатель урегулировать и учесть не в состоянии, в связи с чем такие вопросы относятся к усмотрению вышестоящих прокуроров.
В настоящее время действует периодически корректируемый базовый приказ Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур», который дает основные представления о существе деятельности территориальных и специализированных прокуратур регионального и районного звеньев. С учетом требований данного документа его нормы развиваются в соответствующих приказах (распоряжениях) Главного военного прокурора, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров. Более того, п. 4 названного Приказа предписывает: «Перечень городов и районов субъектов Российской Федерации, расположенных в бассейне реки Волги, на которые распространяются полномочия Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, определять по согласованию с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в совместных документах Волжского межрегионального природоохранного прокурора и соответствующих прокуроров субъектов Российской Федерации».
2. Распределение обязанностей между прокурорскими работниками. Каждая прокуратура или ее структурное подразделение имеет свой штат. С точки зрения обеспечения надлежащей эффективности деятельности прокуратуры (подразделения) имеет важное значение грамотное распределение между работниками вопросов, которые они с учетом своих профессиональных навыков могут решать с наибольшей отдачей. На всех уровнях прокурорской системы, включая Генеральную прокуратуру РФ, распределение обязанностей начинается с издания первым лицом — прокурором распоряжения о распределении обязанностей между прокурором и его заместителями. При этом такие документы могут периодически корректироваться с учетом конъюнктурных изменений.
Поскольку любое подразделение Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур регионального уровня имеет свои очерченные задачи, руководитель такого подразделения должен четко определить роль каждого из подчиненных ему работников с тем, чтобы объем вопросов, за решение которых они несут ответственность, был относительно равномерным. Для этого готовится специальный документ, который подписывается начальником подразделения, а нередко и утверждается курирующим заместителем прокурора. Наиболее сложная задача лежит на прокурорах районного звена, поскольку в отличие от вышестоящих прокуратур, где наличие обособленных подразделений или выделенных старших помощников (помощников) прокурора позволяет обеспечить сравнительно узкую специализацию и качество работы, в нижестоящих прокуратурах штат подчиненных прокурорских работников крайне ограничен и на последних возлагаются сразу несколько направлений деятельности.
При разработке документа о распределении обязанностей существенное значение имеет и фактор взаимозаменяемости работников, т.е. необходимо определять, кто будет замещать отсутствующего по различным причинам работника и выполнять закрепленный за последним объем работы.
Распределение обязанностей имеет в своей основе предметный, предметно-зональный или зональный принципы. Вместе с тем в задачу прокурора или руководителя подразделения входит обеспечение сравнительно равномерной повседневной нагрузки всем подчиненным, поскольку, как показывает практика, на определенном этапе в прокуратуру может поступать поток обращений по одному отдельно взятому вопросу (например, массовой невыплате заработной платы), что создает серьезную перегрузку в работе конкретного работника, отвечающего за соответствующий предмет (направление деятельности), в то время как остальные могут быть фактически не заняты.
3. Информационно-аналитическая работа представляет собой деятельность по сбору, накоплению, обработке и анализу информации: 1) о состоянии законности в целях принятия мер по устранению причин и условий, негативно влияющих на состояние законности; 2) о деятельности самих органов прокуратуры, в том числе в целях выявления имеющихся недостатков, а также распространения положительного опыта. Полученные в процессе информационно-аналитической работы данные могут быть положены в основу планирования тех или иных мероприятий, направления информации в органы публичной власти и нижестоящие прокуратуры, информирования населения о складывающихся тенденциях.
Результаты указанной работы ложатся в основу ежегодно готовящегося в Академии Генеральной прокуратуры РФ информационно-аналитического доклада «Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации м работа органов прокуратуры», а также представляемого Генеральным прокурором РФ в соответствии с п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре в палаты Федерального Собрания РФ и Президенту России ежегодного доклада о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.
4. Организация взаимодействия между структурными подразделениями органа прокуратуры — это процесс налаживания внутрисистемных связей между разнопрофильными подразделениями органа прокуратуры в целях обеспечения эффективного выполнения поставленных перед ними задач в случаях необходимости их решения на межотраслевом или межфункциональном уровнях. Нередко в практике работы прокуратур встречаются обращения или задания вышестоящих прокуроров, требующие консолидации усилий разнопрофильных подразделений или прокурорских работников.
Следует также отметить, что в отдельно взятых случаях возникает необходимость взаимодействия при осуществлении надзорных и иных мероприятий территориальных и специализированных прокуроров, действующих в пределах одного административно-территориального образования. Например, это возможно при выполнении заданий и поручений Генерального прокурора РФ, когда сферы ответственности соответствующих прокуратур пересекаются, и здесь важно так организовать взаимодействие, чтобы не было дублирования, а мероприятия выполнялись эффективно и с наименьшими затратами сил и средств.
5. Планирование работы представляет собой основанную на результатах, в том числе информационно-аналитической работы деятельность по формированию перечня конкретных мероприятий, которые предстоит осуществить в течение определенного периода времени, с обязательным установлением сроков их выполнения и назначением непосредственных исполнителей. Различают такие виды планов, как: 1) текущие; 2) перспективные; 3) оперативные; 4) проверки; 5) индивидуальные (личные); 6) учебы; 7) стажировки; 8) проведения коллегии; 9) проведения координационных совещаний.
Текущий план включает в себя перечень проверочных, аналитических и иных мероприятий конкретного органа прокуратуры на определенный период с обозначением сроков исполнения и конкретных исполнителей. В Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним прокуратурах и некоторых прокуратурах районного звена осуществляется планирование один раз в полгода. В прокуратурах районного звена, как правило, текущее планирование осуществляется поквартально.
В структурных подразделениях Генеральной прокуратуры РФ, прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах также осуществляется планирование мероприятий один раз в полгода.
Перспективный план состоит из перечня проверочных, аналитических и иных мероприятий, которые могут быть включены в текущий план работы на следующий планируемый период.
Оперативный план составляется в целях последовательного и рационального выполнения тех или иных частных задач. Например, получив от вышестоящего прокурора поручение о представлении информации о состоянии законности в сфере оказания образовательных услуг за определенный период, прокурор района решает, кто из подчиненных ему работников истребует необходимые статистические данные из уполномоченных органов, кто анализирует жалобы по этому вопросу, разрешенные ранее прокуратурой, кто готовит докладную записку вышестоящему прокурору и т.д.
План проверки включает в себя перечень мероприятий, которые необходимо осуществить в ходе проверки исполнения законов, осуществляемой как в рамках выполнения планового пункта, так и по поступившей в орган прокуратуры жалобе. План проверки по конкретной жалобе непосредственно строится с учетом доводов заявителя, и прокурор связан только конкретно поставленными в жалобе вопросами. Если речь идет о проверке на основании пункта плана, то в план такой проверки включаются вопросы, подлежащие выяснению, в нем предусматривается возможность привлечения специалистов, уточняются материалы, которые необходимо запросить в проверяемом или ином органе, и т.д.
Индивидуальный план составляется конкретным прокурорским работником и содержит перечень мероприятий по повышению профессиональной квалификации. Как правило, такой план составляется вновь принятым на работу прокурорским работником в предаттестационный период.
План учебы представляет собой перечень мероприятий, направленных на повышение профессиональных навыков прокурорских работников, который составляется в органе прокуратуры либо подразделении органа прокуратуры. Например, в Генеральной прокуратуре РФ обязательный курс обучения проходят прокурорские работники, имеющие стаж работы в этом органе менее 3 лет.
План стажировки включает в себя мероприятия, которые должен выполнить прокурорский работник, проходящий стажировку в вышестоящем органе прокуратуры, и включает в себя ознакомление с организационно-распорядительными документами, материалами правоприменительной практики, участие в осуществляемых проверочных, аналитических, методических и иных мероприятиях.
План проведения коллегии — это перечень вопросов, которые необходимо обсудить на коллегии. Составляется он с периодичностью один раз в полгода. Как правило, этот план является приложением к текущему плану работы.
План проведения координационных совещаний включает перечень вопросов, которые необходимо рассмотреть на координационных совещаниях. Он составляется один раз в год с учетом предложений всех участников координационной деятельности по борьбе с преступностью и предусматривает проведение не менее четырех таких совещаний.
6. Контроль исполнения представляет собой деятельность по проверке своевременности и качества выполнения конкретным работником, подразделением или органом прокуратуры того или иного мероприятия, например плановой проверки, проверки жалобы, находящейся на особом контроле, представления статистических данных и т.д. Одной из обязанностей руководителей органов прокуратуры и начальников структурных подразделений является обеспечение надлежащего исполнения поставленных задач вверенными им органами и подчиненными работниками. Вместе с тем для обеспечения системного контроля в Генеральной прокуратуре РФ создано Организационное управление, аналогичные подразделения либо специально назначенные работники имеются и в прокуратурах регионального звена.
7. Учет и отчетность. Принимая во внимание многофункциональный характер деятельности органов прокуратуры, а также необходимость анализа динамики в работе на отдельных направлениях, Генеральным прокурором РФ издаются приказы об утверждении и введении в действие форм статистического наблюдения. В настоящее время действует более 15 таких документов, среди которых можно назвать формы: ОН — надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина; ГАС — участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве; ОЖ — о работе прокурора по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений. В первом и втором случаях отчетность ведется поквартально, а в третьем — один раз в полугодие.
8. Организация делопроизводства. Как и деятельность любой другой бюрократической структуры, работа прокурорской системы сопровождается большим объемом документации. Достаточно сказать, что за 2014 г. в органы прокуратуры поступило более 3,5 млн обращений, из которых около 2 млн разрешено непосредственно прокурорами. Кроме того, возникает необходимость в канцелярском учете на всех уровнях прокурорской системы определенных видов документации, например нарядов по направлениям (предметам) прокурорского надзора, всевозможных отчетов и справок и др. В целях упорядочения такой работы Генеральным прокурором РФ издан приказ от 29.12.2011 № 450 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации», которым предусмотрены правила приема, обработки, регистрации, учета, рассмотрения, исполнения, оформления и отправления всевозможных документов. Специфика работы с документами учтена в приказе Генерального прокурора РФ от 15.02.2011 № 33, которым утверждена Инструкция об организации в прокуратуре делопроизводства по документам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
4.5. Понятие и содержание управления в органах прокуратуры
Под управлением в органах прокуратуры следует понимать непрерывный процесс принятия руководителями органов прокуратуры волевых решений, обусловленных стоящими перед системой прокуратуры или конкретным органом прокуратуры задачами, в целях обеспечения эффективности осуществляемых органами прокуратуры функций и иных направлений деятельности. Управление осуществляется как путем дачи устных поручений подчиненным прокурорам, что характерно в ситуациях, когда необходимо оперативно решить определенные частные задачи (например, направить помощника прокурора на проверку по поступившему сигналу), так и посредством издания организационно-распорядительных актов — приказов, указаний, распоряжений, а также подготовки письменных поручений.
Согласно п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ. Из заместителей Генерального прокурора РФ правом издания приказов и распоряжений наделен только Главный военный прокурор. Вместе с тем данное обстоятельство не исключает возможности других заместителей давать письменные и устные поручения подчиненным подразделениям и работникам в рамках закрепленного за ними круга вопросов.
Прокуроры субъектов РФ (приравненные к ним прокуроры) вправе издавать приказы, указания и распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными им работниками. Прокуроры районного звена также вправе принимать письменные управленческие решения, например, утверждать положение о распределении обязанностей между подчиненными работниками или текущий план работы.
Важную роль в механизме управления играют и руководители структурных подразделений, особенно когда речь идет о таких сложных структурах, как главные Генеральной прокуратуры РФ, где имеет место трехзвенный уровень принятия решений: начальник главного управления — начальник управления — начальник отдела.
Схематично управление заключается: 1) в первоначальном уяснении стоящих перед прокуратурой, органом, подразделением и даже конкретным работником задач; 2) определении путей решения задач; 3) подборе надлежащего исполнителя, способного справиться с поставленными задачами; 4) формулировании перед исполнителем способов решения задач, которые должны пониматься исполнителем однозначно, т.е. не быть двусмысленными или неопределенными; 5) установлении срока исполнения задачи; 6) возложении контроля за исполнением задач на конкретное должностное лицо.
Роль коллективного руководителя играют коллегии, которые позиционируются в ст. 20 Закона о прокуратуре как совещательные органы, создаваемые в Генеральной прокуратуре РФ, Главной военной прокуратуре, прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах для обсуждения наиболее актуальных вопросов надзорной и иной деятельности прокуратуры, в том числе результатов проведенных в нижестоящих прокуратурах проверок организации работы с заслушиванием докладов соответствующих прокуроров.
По результатам каждого заседания коллегии принимается решение, имеющее непосредственный правообязывающий характер для тех органов, подразделений и работников, на которые возлагается осуществление каких-либо мероприятий. Вместе с тем Закон о прокуратуре предусматривает издание соответствующими прокурорами на основании решений коллегий приказов. Речь может идти о приказах о наказании или поощрении отдельных работников, поскольку коллегиально такие решения принимать нельзя — это прерогатива руководителя, являющегося работодателем.
|
|
|
