Участие публично-правовых образований в организационных отношениях

Участвуя в имущественных отношениях, публичные образования не могут не вступать в отношения организационного характера. Например, подобные отношения возникают в случае организации и проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный (муниципальный) контракт, которые являются одним из способов размещения заказа (подп. 1 п. 1 ст. 10, гл. 2, 3 ФЗ «О размещении заказов»).

Представляется, что организационные отношения с участием публичных образований складываются и в случае заключения последними предварительных договоров, создания хозяйственных товариществ и обществ, а также иных юридических лиц, и, соответственно, участия в деятельности этих лиц, например, посредством принятия решений (иногда эти отношения относят к разновидности имущественных отношений).

Публичные образования выступают в гражданских правоотношениях на равных началах с иными субъектами - физическими и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Несмотря на то, что в указанной норме ГК воспроизведен лишь один из принципов гражданского права (юридическое равенство участников гражданских правоотношений), участие публичных образований в гражданском обороте предполагает распространение на их деятельность всех остальных общих начал гражданского законодательства (в частности, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела и т.п.). Другое дело, что это не отменяет существования исключений из общих правил, обусловленных субъектной спецификой.

Равные начала участия публичных образований в гражданском обороте проявляются в следующем.

Во-первых, установлен запрет на осуществление присущих публичным образованиям властных полномочий. Например, публичное образование не может обязать другого участника гражданского оборота вступить с ним в договорные отношения, поскольку свобода договора (абз. 1 п. 1 ст. 421 ГК) подразумевает выраженную добровольно взаимную волю сторон усматривать принудительность, основанную на властных полномочиях в предусмотренных законом случаях заключения договора в обязательном порядке (абз. 2 п. 1 ст. 421 ГК), неверно, так как данное исключение из общего правила о свободе договоров установлено равным образом для всех участников гражданского оборота.

Во-вторых, невозможно использование, каких бы то ни было преимуществ, проистекающих из присущих публичным образованиям властных полномочий. Так, публичное образование не вправе диктовать контрагенту конкретные условия договора, не выгодные для последнего и не соответствующие его интересам, поскольку общим для всех участников гражданского оборота является определение содержания договора по взаимосогласованному усмотрению (абз. 1 п. 4 ст. 421 ГК). Равным образом публичное образование не имеет каких-либо преимуществ при заключении гражданско-правовых договоров по сравнению с другими участниками оборота.

Участие публичных образований в гражданском обороте необходимо постольку, поскольку этого требует реализация задач публичной власти. Однако сама по себе подобная функциональная направленность деятельности не заменяет и не отменяет юридического равенства всех субъектов гражданского права. Иначе говоря, утрата властных полномочий в гражданских правоотношениях не противоречит природе публичных образований как носителей публичной власти.

С учетом сказанного трудно согласиться с суждениями о том, что властные полномочия публичных образований, так или иначе, проявляются в гражданских правоотношениях. Например, такие суждения подкрепляются ссылкой на ст. 279 ГК о принудительном изъятии земельного участка для государственных нужд. Представляется, однако, что решение об изъятии земельного участка путем его выкупа принимается публичным образованием именно как публично-правовым субъектом, находящимся в отношениях власти - подчинения с третьими лицами. То обстоятельство, что указанное решение носит характер административного, публично-властного акта, не влияет на гражданско-правовую природу отношений по выкупу, которые складываются между соответствующим собственником и публичным образованием, поскольку гражданские правоотношения могут возникать на основе сложных юридических составов, включающих властное предписание.

Поэтому в научной литературе справедливо обращается внимание на то, что если регулирование отношений с участием публичных образований построено на началах верховенства последних, то не может идти речи о гражданско-правовой природе таких отношений. Равным образом, если публичное образование пытается привнести в имущественный оборот властно-правовые начала, это свидетельствует лишь о допущенных публичным образованием нарушениях принципа юридического равенства субъектов гражданского права.

Другое дело, что норму ГК о равных началах участия публичных образований не стоит идеализировать. Законодатель достаточно непоследователен и зачастую, в ином отраслевом законодательстве, устанавливает фактические преимущества для публичных образований. Таким образом, несмотря на формальное закрепление в п. 1 ст. 124 ГК принципа юридического равенства публичных образований со всеми иными участниками гражданского оборота, проблема практической реализации данного положения до сих пор законодателем последовательно не решена.

Ответственность публично-правовых образований