 |
Бюджет как инструмент экономической политики государства
|
|
|
|
Чтобы понять исключительно значимую роль бюджетной политики в обществе в условиях глобализационных процессов, необходимо раскрыть сущность бюджетной политики как категории.
Возникновение политики как общественного явления имеет глубокие исторические корни и связано со становлением и развитием человеческого общества, формированием государственной власти. Власть — это отношения руководства и подчинения, складывающиеся между людьми в процессе организации общественной жизни. Политика зародилась, когда появился особый вид власти, имеющий право примирения одной группы людей с другой группой посредством государства. Такая власть получила название государственной. Государственная власть давала соответствующие преимущества тем, кто ею обладал. Люди стали бороться за нее, за определенную ее организацию, осуществление. Это обусловило возникновение системы политических отношений, политики.
Поскольку государство представляет собой политический союз, объединяющий целые нации и народности, постольку политика — не просто отношения между людьми, а отношения между социальными общностями. Хотя понятие «политика» используется в различных смыслах, но в целом политика формируется в сфере отношений и деятельности, которая связана с государственной властью.
Форма политики, ее организационная структура реально воплощены в политических партиях, общественных движениях, а также в законах, политических и правовых нормах. Содержание политики выражается в ее целях, направлениях государственного развития, решении стоящих проблем, в мотивах и механизме принятия политических решений. Одним из важнейших направлений экономической политики государства является его финансовая политика, так как достичь успехов в построении экономически сильного и стабильного общества можно лишь при успехах в финансовой политике. В экономической литературе существуют различные определения финансовой политики. Например, распространенной и достаточно емкой является следующая формулировка: финансовая политика — это особая сфера деятельности государства, направленная на мобилизацию финансовых ресурсов, их рациональное распределение и использование для осуществления государством его функций.
|
|
|
Другое определение дает М.В. Романовский: «Финансовая политика включает в себя бюджетную, налоговую, денежную, кредитную, ценовую и таможенную политику. В свою очередь, финансовая политика государства является лишь средством осуществления его экономической и социальной политики, т.е. выполняет вспомогательную роль. Не надо забывать и другие направления государственной политики — национальное, геополитическое, военное. Совокупность этих пяти направлений и определяет финансовую политику, служащую основным инструментом проведения государственной политики. Финансовая политика России носит спонтанный характер и направлена на максимальную концентрацию денежных ресурсов в руках государства при постоянном сужении базы формирования доходной части бюджета».
Одной из главных составных частей финансовой политики, во многом определяющей экономический курс развития государства, является бюджетная политика. Именно бюджетная политика, в которой отражаются интересы государства, функции государства, требующие для решения поставленных задач бюджетных средств, занимает ведущее место в экономической политике страны, ее концепция формирует и налоговую, и инвестиционную политику. В Послании Президента Российской Федерации было сказано: «Бюджетная политика является ключевым звеном экономической политики государства». Подобная государственная оценка роли бюджетной политики в экономической политике страны была и в последующие годы, что определяет ее основополагающее и первостепенное значение и в финансовой политике. Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами.
|
|
|
Как это уже отмечалось ранее, экономическая сущность, функции и роль бюджета реализуется через такие организационно-финансовые категории управления бюджетным процессом, как бюджетное право, система бюджетов, бюджетная система, бюджетный механизм, а все они вместе находят свое концентрированное выражение в бюджетной политике. Каждое из названных выше понятий отражает свои специфические организационно-финансовые и управленческие стороны функционирования бюджетных отношений, которые, в конечном счете реализуются в бюджетной политике, т.е. бюджетная политика выступает комплексной организационно-финансовой категорией управления бюджетными отношениями на основе научно обоснованной концепции. Если последняя отсутствует у правительства, то вряд ли можно говорить о существовании бюджетной политики как таковой. Другими словами, бюджетная политика — это еще и область практической реализации научных знаний о бюджете и разработанной на их основе научно обоснованной концепции развития бюджетных отношений, т.е. это категория прикладной финансовой науки.
Бюджетная политика тесно связана с такими понятиями, как межбюджетные отношения, бюджетный потенциал (расходный и доходный), налоговое бремя. Здесь же отметим, что бюджетная политика должна быть ориентирована, в частности, на создание необходимых условий для роста бюджетного потенциала страны, ее регионов и территорий. В свою очередь степень реализации бюджетного потенциала зависит от того, насколько величина и распределение налоговой нагрузки оптимальны на субъектном и территориальном уровнях.
Бюджетная политика включает в себя объективные (базисные) и субъективные (надстроечные) начала, что и характеризует ее как организационно-финансовую категорию. Объективное начало, на котором базируется бюджетная политика, — это экономические отношения, возникающие в процессе:
|
|
|
общественного воспроизводства (производства, обмена, распределения и потребления валового внутреннего продукта);
финансовые (денежные) отношения, составляющие содержание категории финансов;
бюджетные отношения, возникающие в процессе функционирования частной финансовой категории бюджета;
формы проявления сущности последней в виде функций образования и использования централизованных денежных доходов и контрольной функции.
Субъективное начало категории бюджетной политики основывается на системе надстроечных, организационно-финансовых отношений управления бюджетным процессом, которые реализуются через организационно-финансовые категории бюджетного права, системы бюджетов, бюджетной системы и бюджетного механизма (бюджетное планирование, организация, регулирование и контроль). Промежуточным, связывающим объективное и субъективное начала бюджетной политики, выступает результат практического использования специфических функций бюджета — его роль на конкретном этапе развития общества реальное обеспечение органов власти доходными ресурсами, финансирование государственных (муниципальных) расходов и контрольно-регулирующее воздействие бюджета на процесс воспроизводства общественного продукта.
Обобщая отношение экономистов к теоретическому осмыслению бюджетной политики, нельзя не отметить упрощенность подходов к пониманию этой сложной категории. Многие финансисты используют термин «бюджетная политика» применительно к самым различным явлениям в сфере государственных финансов, оставляя за читателем право самому домыслить значение данного термина или считая, что этот вопрос настолько понятен, что не требует комментариев.
В экономической литературе бюджетная политика не рассматривается как организационно-финансовая категория, т.е. как категория управления бюджетным процессом, в основе которого лежат, объективные экономические (финансовые, бюджетные) отношения с надстроенными над ними организационно-финансовыми отношениями государственного управления (планирования, организации, регулирования и контроля). Другими словами, бюджетную политику следует рассматривать и понимать как категорию, синтезирующую в себе субъективные (надстроечные, управленческие) и объективные (денежные, бюджетные) отношения, возникающие в процессе сознательного, целенаправленного воздействия государства на общественное воспроизводство путем использования функциональных возможностей категории бюджета и системы обслуживающих ее других организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом бюджетного права, системы бюджетов, бюджетной системы, бюджетного механизма. Предлагаемый подход к пониманию бюджетной политики важен с практической точки зрения. Он позволяет осознать, что бюджетная политика хотя и является управленческим понятием, должна в полной мере учитывать объективные законы и закономерности. В противном случае вряд ли можно рассчитывать на соответствие проводимой бюджетной политики критериям эффективности. С учетом вышесказанного можно дать определение сущности бюджетной политики как организационно-финансовой категории.
|
|
|
Она представляет собой систему отношений, мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом на основе концепции развития бюджетных отношений в составе общей экономической политики, направленных на реализацию всех функций бюджета в целях достижения определенного на данном этапе экономического и социального эффекта. Под последним следует понимать удовлетворение на базе роста чистого внутреннего продукта страны растущих потребностей населения и субъектов хозяйствования в общественных (коллективных) благах (услугах) на уровне не ниже научно обоснованных государственных стандартов.
Бюджетная политика, будучи комплексной, самостоятельной организационно-финансовой категорией управления, имеет свои субъекты и объект. В отношении субъектов бюджетной политики российские экономисты обычно единодушны во мнении, что таковыми выступают государственные (муниципальные), законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, разрабатывающие, утверждающие, контролирующие и реализующие на практике принятую бюджетную политику, а также непосредственные исполнители бюджетов всех уровней власти по доходам и расходам (налогоплательщики — физические и юридические лица, распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели).
|
|
|
Более сложный вопрос — объект бюджетной политики. Из различных определений этого понятия российскими экономистами видно, что единого мнения по данному вопросу нет. Чаще всего под объектом бюджетной политики понимаются в различных комбинациях бюджетно-налоговое законодательство, бюджетная система и бюджетный механизм. Нам представляется, что в любом случае происходит сужение объекта бюджетной политики, а следовательно, и содержания этой категории. Более правильным, научно и практически обоснованным было бы признать в качестве объекта бюджетной политики весь бюджетный процесс, включающий в себя:
бюджетно-налоговое право;
бюджетную систему (систему бюджетов);
бюджетный механизм.
Названные относительно самостоятельные организационно-финансовые категории выступают одновременно структурными элементами единого бюджетного процесса, каждый из которых призван выполнять свои функции и задачи в рамках принятой бюджетной политики.
На всех этапах экономического развития стратегическая цель бюджетной политики — это обеспечение финансовой и социальной стабильности в государстве. Что касается принципов, то бюджетная политика будет действенным средством управления бюджетными и межбюджетными отношениями, если она будет базироваться на таких основных принципах:
объективность. Означает отражение в бюджетной политике объективных процессов, происходящих в экономике, финансах, обществе, в том числе и экономический рост. Объективная политика — это беспристрастная политика, когда желаемое не выдается за действительное;
преемственность. Предусматривает формирование бюджетной политики на предстоящий финансовый год с учетом задач и достижений предшествующего периода. Соблюдение принципа преемственности позволяет обеспечить эффективность управления бюджетной системой;
обязательность. Политика любая, в том числе и бюджетная, может считаться действенной, если такая политика обязательна для исполнения, иначе она превращается в пустой политический лозунг, вырождается в политическую трескотню. Реализация принципа обязательности зависит не только от исполнительной, но и, как уже говорилось, от законодательной власти;
гласность. Действенность бюджетной политики неразрывно связана с этим принципом. Гласность бюджетной политики означает ее открытость, прозрачность и подконтрольность бюджетных отношений на всех стадиях бюджетного процесса. Население, общественность как налогоплательщики должны быть четко информированы о бюджетной политике государства, о бюджетной политике в субъектах Российской Федерации, должны иметь полное представление, в каком направлении расходуются взимаемые с них налоги;
финансовая безопасность.
Перечисленные выше принципы являются основополагающими требованиями, которых следует придерживаться при построении рациональной бюджетной политики в России.
До сих пор не разработана подробная расширенная типизация или видовая классификация бюджетной политики. Существующие типизации чаще всего ограничиваются выделением стратегии и тактики федеральной и региональной бюджетной политики. Однако это более многоплановое понятие. Содержание бюджетной политики наиболее полно раскрывается в детализации ее на разноплановые типы, виды и формы реализации на основе соответствующих критериев.
По масштабности и долговременности целей и задач различают следующие составляющие общей бюджетной политики:
стратегическую долговременную (на срок от трех и более лет);
тактическую текущую.
Стратегия и тактика должны взаимодополняться и развиваться, а не противоречить друг другу, что наблюдалось в России на протяжении 1990—2000-х гг. Если тактические цели и задачи постоянно меняются, оставаясь до конца нерешенными, или противоречат общей стратегии, то вряд ли можно ожидать от такой бюджетной политики значимых результатов, экономического и социального эффекта.
В зависимости от приоритетов целевой направленности мер в области управления бюджетным процессом необходимо выделять следующие типы бюджетной политики:
доходную;
расходную;
контрольно-регулирующую;
комбинированную.
Доходный тип бюджетной политики характеризуется тем, что в управлении бюджетным процессом и в бюджетном механизме его реализации во главу угла ставится доходная часть бюджетной системы. Планирование, организация и исполнение бюджетов сконцентрированы преимущественно на доходах и ведутся от доходов, под объем которых подстраиваются бюджетные расходы и контрольно-регулирующие задачи. В налоговой политике, как основной части бюджетной политики, подобный подход проявляется в приоритете максимально возможного увеличения любыми средствами доходов бюджета в текущем плане и зачастую в ущерб стратегическим интересам экономики страны, регионов и налогоплательщиков. Разновидностью такой политики является политика высоких налогов, с присущими ей высокими ставками и сверхпредельным налоговым бременем, минимумом налоговых льгот и т.д.
Расходный тип бюджетной политики основан на подчинении доходов бюджета его расходам. Стратегия и тактика бюджетного планирования, регулирования и контроля сконцентрированы на расходной части бюджетов. В первую очередь определяется объем общественных услуг, выраженных через объем государственных (муниципальных) расходов, а затем под эти показатели подводится соответствующий объем доходных источников с учетом конкретной социально-экономической ситуации в стране и перспектив ее развития. Такой подход вытекает из основной цели бюджета и бюджетной политики — доставлять обществу максимум благ (услуг) — и из логики рыночных отношений: «товар (услуга) — деньги (налоговые платежи)», если придерживаться общепринятого понимания государства как коллективного хозяйствующего макросубъекта, оказывающего обществу разнообразные услуги за соответствующую плату. Однако следует отметить, что эффективность бюджетной политики расходного типа тем выше, чем стабильней экономика страны, когда поиск дополнительных доходных источников составляет второстепенную задачу.
Контрольно-регулирующий тип бюджетной политики строится на максимально возможном использовании государством контрольно-регулирующих свойств бюджета, государственных расходов и заказов, налогов и налоговых методов (льгот, санкций и т.д.), зачастую в ущерб основному предназначению бюджета и цели бюджетной политики — максимальному (на конкретном этапе) обеспечению общества коллективными услугами высокого качества на основе поступательного развития рыночной экономики. Такой политике присущи:
чрезмерное увлечение регулированием и регламентированием экономики, государственными заказами, налоговыми льготами и санкциями;
расширение государственной (муниципальной) собственности на сферы деятельности, традиционно выполняемой частным сектором;
распространение жесткого государственного контроля на деятельность, не являющуюся исключительно бюджетной, и т.д.
Элементы рассматриваемой политики не единожды применялись и применяются в России последнего десятилетия. Это не случайно, поскольку контрольно-регулирующая бюджетная политика в отрыве от других ее типов обусловлена, как правило, слабостью выполнения бюджетом своих основных функций — образования и использования централизованных денежных доходов, длительным проведением государством жесткой политики высоких налогов, влекущей за собой массовое уклонение от уплаты налогов и уход легальной экономики в разряд теневой. Не меняя по сути элементов бюджетного процесса и бюджетного механизма, государство пытается возместить потери, связанные с недостатками выполнения бюджетной системой своих функций, контрольно-регулирующими мерами. Целью бюджетного регулирования и контроля становится не создание необходимых условий для нормального функционирования бюджетного процесса, а поиск способов искусственного вмешательства в экономику для поддержания равновесия доходов и расходов.
Все три рассмотренных типа бюджетной политики имеют свои недостатки и применительно к современной России не могут быть использованы в своем чистом виде, изолированно друг от друга, поскольку это негативно скажется на неблагополучном состоянии его государственного хозяйства. Поэтому более эффективной и сбалансированной является комбинированная бюджетная стратегия и тактика, нацеленная на реализацию в комплексе всех функций бюджета и достижение на этой основе значимого экономического и социального результата. Такую политику можно назвать по-другому равновесной бюджетной политикой, направленной на обеспечение равновесного соотношения всех функций бюджета, интересов государства, налогоплательщиков, пользователей государственными услугами и общества в целом.
Комбинированная (равновесная) бюджетная политика ориентирована:
на создание необходимых и достаточных условий для развития рыночной экономики;
на увеличение количества и качества предоставляемых государством (муниципалитетами) услуг;
на обеспечение органов власти всех уровней достаточными и стабильными собственными доходами от объемов производства, потребления и доходов субъектов,
активизации инвестиционной деятельности и повышения контрольно-регулирующей эффективности бюджетного механизма.
Основными приоритетными направлениями реализации такой бюджетной политики могут быть разработка и внедрение научно обоснованных государственных социальных стандартов, упорядочение системы государственных заказов, повышение доли инвестиционной составляющей в общих государственных, муниципальных расходах, сокращение неэффективных расходов, оптимизация общего налогового бремени и ставок основных налогов, рационализация состава и структуры налоговой системы и налоговых льгот, создание эффективных механизмов распределения расходных и доходных полномочий между бюджетами различных уровней и межбюджетного регулирования на базе адекватного России бюджетного федерализма.
В реальной действительности сложно провести четкие границы между доходным, расходным и контрольно-регулирующими типами бюджетной политики. Практика показывает, что проводимая государством бюджетная политика обычно носит комбинированный характер (с преобладанием черт одного из первых трех типов), но не всегда равновесный, сбалансированный характер. Поэтому важнейшая задача государства (в России особенно) — разработка концепции и механизмов реализации эффективной, сбалансированной комбинированной бюджетной стратегии и тактики.
В зависимости от стратегической направленности бюджетного регулирования следует различать стимулирующую и сдерживающую бюджетную политику. При этом под бюджетным регулированием мы понимаем не только межбюджетное регулирование, но и все прочие формы регулирующей деятельности государства в бюджетной сфере — распределение доходных и расходных полномочий между бюджетами различных уровней, налоговое регулирование во всех его проявлениях, регулирование экономики и социальной сферы через систему государственных расходов (заказов, программ и т.п.). Сдерживающая политика типична для стран с развитой рыночной экономикой, где она применяется с целью предотвращения кризисов перепроизводства отдельных видов продукции, недопущения переинвестирования отдельных отраслей экономики и т.д. В современной России речь может идти о стимулирующей бюджетной политике в товаропроизводящей сфере в сочетании с использованием элементов политики сдерживания инфляции.
По территориальному признаку бюджетную политику условно можно разделить на:
федеральную;
региональную;
местную.
Условность такого деления объясняется тем, что региональные и местные органы власти в России не наделены пока еще такими бюджетно-налоговыми полномочиями и правами, которые позволили бы в полной мере проводить им самостоятельную бюджетную политику. За федеральным центром останется эксклюзивное право разработки основных направлений бюджетной политики (стратегии и тактики) только в рамках, в которых территориальные органы власти строят свою бюджетную политику. В противном случае может произойти нарушение единства бюджетно-налогового пространства и бюджетной политики на территории всей страны.
По признаку предметной специализации бюджетная политика может носить характер:
налоговой;
социальной;
инвестиционной;
выравнивающей и т.д.
Проведенные выше типизация и классификация бюджетной политики имеют не только теоретическое, но и в большей степени практическое значение. Для того чтобы глубоко проанализировать проводимую в стране бюджетную политику и дать ей объективную оценку, можно использовать предложенные ранее критерии, а результаты оценки положить в основу разработки приоритетов, конкретных путей и механизмов построения и реализации бюджетной политики. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее — БК РФ), Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год. Основные направления бюджетной и налоговой политики государства на новый финансовый год, изложенные в Бюджетном послании Президента Российской Федерации, имеют рекомендательный характер и направляются в органы центральной исполнительной и законодательной власти и в регионы страны, как правило, за десять месяцев до начала нового финансового года. Руководители регионов на основании Бюджетного послания Президента Российской Федерации издают на очередной финансовый год соответствующие послания по регионам. В областях — это бюджетные послания губернаторов об основных направлениях бюджетной и налоговой политики области на новый год. Главная задача бюджетных посланий руководителей регионов — соблюдение и развитие основных направлений Бюджетного послания Президента Российской Федерации применительно к региону, определение общей концепции бюджетной и налоговой политики региона при разработке бюджета на очередной финансовый год. В то же время анализ показывает, что в бюджетных посланиях руководителей ряда субъектов Федерации отсутствует системный подход, в них нередко смешиваются такие понятия, как цель, задачи, направления, приоритеты бюджетной политики, неполно представлена обязанность власти в решении бюджетных вопросов, недостаточна гласность бюджетных посланий.
|
|
|
