Стабилизационные свойства систем межбюджетного выравнивания

Помимо функции более равномерного распределения финансовых ресурсов между регионами с различным уровнем доходного потенциала и расходных потребностей (перераспределительной функции) межбюджетные выравнивающие трансферты также способны выполнять стабилизационную функцию, обеспечивающую сглаживание бизнес циклов и противодействующую нежелательным колебаниям, оказывающим негативное влияние на экономику регионов [8]. Несмотря на то, что стабилизация бюджетных доходов регионов не является целью межбюджетного выравнивания, данная функция может выполняться автоматически в том случае, когда регионы оказываются под воздействием негативных экономических шоков. Такие стабилизационные свойства выравнивающих трансфертов связанны с возможностями механизма межбюджетного выравнивания реагировать на изменение показателей доходного потенциала и расходных потребностей в предыдущие периоды времени.

Как правило, стабилизационная функция связана с перераспределением финансовых ресурсов между регионами, оказавшимися под влиянием разнонаправленных (асимметричных) шоков. Обычно предполагается, что свободная торговля и беспрепятственное передвижение рабочей силы и капитала между регионами создает условия для жителей к перераспределению рисков, вызванных воздействием специфичных для региона шоков. Вместе с тем, рыночные механизмы распределения рисков часто являются недостаточными, а миграция между регионами в ответ на воздействие экономических шоков может быть неэффективной даже в том случае, когда издержки такой миграции отсутствуют [9]. В этом случае роль перераспределения рисков может брать на себя бюджетно-налоговая система, выполняя функцию перераспределения дохода между регионами в ответ на экономические шоки, оказывающие разнонаправленное воздействие на регионы. В рамках такого перераспределения предполагается, что регион, испытывающий экономический подъем в результате некоторого экономического шока, перераспределит ресурсы в пользу региона, влияние экономического шока на который будет отрицательным. Такое перераспределение происходит в связи с тем, что регион, воздействие экономического шока на который является положительным, будет испытывать рост налоговой базы, в результате чего показатель бюджетной обеспеченности для него станет выше. В то же время, регионы, влияние экономического шока на которые является отрицательным, столкнуться с ростом расходов, вызванных, в частности, необходимостью финансирования выплат социальных пособий (например, пособий по безработице) населению, а также со снижением налоговой базы вследствие снижения доходов населения. В результате, показатели бюджетной обеспеченности для таких регионов будут ниже. Это, в свою очередь, приведет к снижению объема выравнивающего трансферта регионам, на которые экономических шок оказал положительное влияние, и увеличением выравнивающего трансферта регионам, влияние экономического шока на которые было отрицательным.

Здесь важно отметить, что функция стабилизации выполняется только в том случае, когда существует недостаточно высокая корреляция экономических циклов между регионами. В противном случае, экономический спад в одном регионе будет сопровождаться спадом во всех остальных, и перераспределение ресурсов окажется невозможным [10]. В федеративных государствах перераспределение доходов между регионами часто происходит через системы межбюджетных выравнивающих трансфертов. В унитарных государствах, а также в государствах, где отсутствуют явные системы фискального выравнивания (например, США), распределение рисков может осуществляться за счет других видов межбюджетных трансфертов из центрального бюджета в региональные или местные бюджеты.

В то же время в литературе достаточно мало внимания уделяется значению межбюджетных трансфертов при воздействии на регионы равнонаправленных (симметричных) шоков. В то же время, отдельными авторами [11] отмечается, что если страна намерена проводить контрциклическую бюджетную политику, и при этом существенная доля расходных полномочий передана на региональный уровень и финансируется за счет трансфертов, такие трансферты должны обеспечивать в том числе и противодействие симметричным шокам. Так, в случае, когда собственные доходы региональных бюджетов по своему характеру являются проциклическими, а за региональными властями закреплены расходные полномочия по финансированию услуг образования, здравоохранения, выплат социальных пособий и пособий по безработице и др., предполагается, что важная функция центрального правительства состоит в поддержании уровня доходов регионов через предоставление последним дополнительного объема трансфертов в условиях влияния симметричных шоков. Другими словами, межбюджетные трансферты должны также выполнять функцию финанснового обеспечения.

Тем не менее, существуют причины полагать, что контрциклические трансферты из федерального бюджета в бюджеты регионов не соотносятся с интересами, которые возникают у центрального правительства в рамках децентрализованной бюджетной системы. Так как повышение ставок налогов и сокращение расходов является сложным с политической точки зрения решением, у центрального правительства возникают стимулы экспортировать издержки регулирования на субнациональные органы власти. В случае осуществления заимствований с целью сглаживания расходов центральные власти, заинтересованные в поддержании своей репутации перед избирателями, будут, в первую очередь, осуществлять сглаживание своих расходов, нежели расходов субнациональных властей. Если ресурсы центрального правительства ограничены, а дальнейшие заимствования сопряжены с существенными издержками, у центральных властей возникают стимулы переложить часть своих расходных полномочий на региональный уровень без предоставления дополнительного финансирования, что приводит к возникновению у последних так называемых «нефинансируемых мандатов». Данная проблема характерна для многих стран мира с многоуровневой бюджетной системой, в том числе и для России. В этой связи, можно предположить, что в отсутствие твердых институциональных обязательств противодействовать цикличности межбюджетные трансферты, в том числе выравнивающие, будут положительно коррелировать с валовым региональным выпуском.

Необходимость осуществления финансовой поддержки регионов в условиях воздействия экономических шоков

Несмотря на то, что в распоряжении государства имеется некоторая налоговая база, которая не зависит или в малой степени зависит от колебаний экономических показателей, в большинстве своем общая налоговая база государства является эластичной от валового внутреннего продукта. В государствах с федеративным устройством налоговая база регионов, как правило, в еще большей степени подвержена изменениям экономической конъюнктуры, чем налоговая база, находящаяся в распоряжении центрального правительства. Это можно объяснить целым рядом причин. Во-первых, субнациональные власти сталкиваются с проблемой межрегиональной конкуренции, что существенно ограничивает их возможности осуществлять политику сбережений в периоды экономического роста и политику заимствований в периоды спада экономической активности.[1] Кроме этого, во многих государствах исторически сложилась ситуация, при которой центральное правительство оставило в своей компетенции наиболее рентабельные налоговые источники. Наконец, практически во всех государствах с федеративным устройством, повышение региональных налоговых ставок является сложным процессом с политической точки зрения. В этой связи, доходы регионов в большинстве федераций носят проциклический характер.

В традиционной литературе по исследованиям проблем фискального федерализма, как правило, предполагается, что функцию стабилизации при воздействии на экономику регионов негативных экономических шоков должно выполнять центральное правительство, которое обладает значительно более широкой налоговой базой, а также инструментами монетарной политики (например, денежной эмиссией) и возможностью осуществлять заимствования по более низким процентным ставкам [12].

Региональные власти могут быть существенно ограничены в наличии инструментов, позволяющих сгладить негативное влияние экономического шока.

В случае, если доходы регионов положительно коррелируют с колебаниями валового регионального продукта, то правительства провинций способны осуществлять сглаживание уровня доходов только за счет осуществления политики заимствований. Между тем, во многих федерациях существуют ограничения на заимствования для регионов, которые могут носить как добровольный, так и обязательный характер. Кроме этого, бедные регионы могут не иметь доступа к кредитным ресурсам, особенно в период спада, а политические стимулы могут препятствовать осуществлению сбережений в периоды экономического подъема.

Так, в США практически все штаты имеют свои добровольные правила сбалансированного бюджета. Эмпирическая литература по исследованию фискальных трансфертов в США в настоящее время является наиболее продвинутой по сравнению с эмпирическими исследованиями в этой области для любой другой страны (например, [16], [18]). Основной вывод эмпирических работ состоит в том, что расходы и доходы штатов носят процикличный характер, причем расходы являются в существенно меньшей степени процикличными, чем доходы штатов. В исследовании [19] авторы делят штаты по группам в соответствии с жёсткостью их правил сбалансированности бюджета и относительной «консервативностью» избирателей штата и приходят к выводу, что для более либеральных штатов и штатов с менее жесткими правилами сбалансированности бюджета характерно более эффективное сглаживание негативных экономических шоков.

Возможно, наиболее ярким примером противоположной ситуации является пример с канадскими провинциями, которые, по существу, имеют неограниченный доступ к отечественным и международным кредитным рынкам. Как и в США, центральное правительство Канады не имеет в распоряжении инструментов, с помощью которых осуществляется регулирование политики заимствований канадских провинций и территорий. Канадские провинции имеют долгую историю осуществления политики заимствований на внутреннем и международных рынках, а доходность облигаций и кредитные рейтинги указывают на то, что участники финансовых рынков воспринимают канадские провинции как суверенных заёмщиков [21]. В отличии от американских штатов в канадских провинциях отсутствуют собственные ограничения на осуществление заимствований.

Субнациональные территориальные образования других развитых государств с федеративным устройством, а также ряда развивающихся федераций с точки зрения политики заимствований занимают промежуточное положение между канадскими провинциями, имеющими неограниченный доступ к кредитным ресурсам, и штатами США, для которых характерны жесткие бюджетные ограничения в области политики заимствований.

Так, немецкие земли являются крупнейшими субнациональными заемщиками в Европе и имеют значительный доступ к кредитным ресурсам. Законодательством Германии предусмотрено так называемое «золотое правило», в соответствии с которым земли имеют право осуществлять заимствования только для финансирования капитальных расходов. Между тем в немецком законодательстве разница между капитальными и текущими расходами очень размытая, а правоприменительные механизмы данного правила являются слабыми, что приводит к тому, что некоторые немецкие земли данное правило не соблюдают. Согласно Основному закону Германии, федеральное правительство несет ответственность за предоставление финансовой помощи штатам, сталкивающимся с бюджетным кризисом, что заставило по крайней мере некоторые правительства штатов полагать, что в случае необходимости у них существует возможность сгладить уровень расходов в периоды спада экономики и экспортировать издержки на другие штаты. Осознавая возможность получения финансовой помощи из федерального бюджета, даже штаты с высоким уровнем долга не сталкивались с проблемой осуществления заимствований по выгодным процентным ставкам

Что касается штатов Австралии, то начиная с 1930-х гг. австралийское центральное правительство осуществляло функции по осуществлению заимствований от лица штатов и дальнейшему распределению кредитных ресурсов между ними. За осуществление функции распределения кредитных ресурсов между штатами ответственен Австралийский совет по займам (Australian Loan Council). Подобного рода потеря некоторой автономии в осуществлении бюджетно-налоговой политики позволила австралийским штатам иметь более низкие процентные ставки по кредитам, чем если бы они осуществляли такие заимствования самостоятельно. Начиная с 1990-х годов центральное правительство Австралии отказалось от прямого обеспечения кредитов и в настоящее время, через Австралийский совет по займам, каждый год устанавливает ограничения на возможный размер займа для каждого штата, хотя австралийские штаты постоянно находят различные способы обхода этих установленных ограничений [22].

Австралийский совет по займам всегда имел возможность распределять финансовые ресурсы между штатами, оказавшимися под влиянием негативных асимметричных внешних шоков. Начиная с 1930-х годов Совет стал своего рода платформой для правительств штатов, через которую осуществлялась попытка оказать влияние на федеральное правительство с целью использовать инструменты государственной бюджетной политики для предотвращения последствий негативных шоков. Широкое участие представителей штатов в процессе принятия решений в Совете позволяет увеличить размер заимствований на уровне штатов в периоды экономических спадов. Хотя центральное правительство Австралии не гарантирует и не осуществляет явную экстренную финансовую помощь штатам в периоды кризиса, существует вероятность федеральной поддержки в случае дефолтов на уровне штатов [21].

Для сравнительного анализа будет полезным рассмотреть несколько примеров развивающихся стран с федеративным устройством. Так, индийское центральное правительство активно участвует в регулировании политики заимствований на уровне штатов. В частности, индийское центральное правительство налагает ограничения на уровень заимствований штатов, хотя на практике штаты имеют некоторые способы обхода таких ограничений.

В Аргентине, процесс приватизации банков, принадлежащих провинциям, и ряд межправительственных соглашений 1990-х годов несколько ограничили автономию провинций в области осуществления политики заимствований, в то время как раньше провинции обладали широкими правами и автономией в сфере заимствований не только внутри страны, но и за рубежом.

В Бразилии, федеральное правительство предпринимало различные попытки ограничить права заимствований на уровне штатов, хотя эти попытки были довольно слабыми и не оказались успешными, и на протяжении 1980-х и 1990-х годов штаты продолжали активно прибегать к осуществлению заимствований на зарубежных и внутреннем рынках.

Может показаться, что доступ к кредитным ресурсам и программы центрального правительства по оказанию финансовой помощи штатам и регионам, оказавшимся в сложной экономической ситуации, помогают субнациональным правительствам осуществлять сглаживание расходов во времени. Между тем, в силу ряда причин государственные расходы на субнациональном уровне в этих государствах, как правило, являются процикличными.

В Германии, и возможно, в Австралии, роль федерального правительства как неявного гаранта субнационального долга может повысить способность региональных правительств осуществлять заимствования в периоды экономических спадов. Но в большинстве федераций, в особенности в развивающихся странах гипотеза «ограничений на осуществление заимствований» является возможно даже более применима на субнациональном уровне, чем на федеральном. В развивающихся государствах с федеративным устройством (Индии, Аргентине, Бразилии) даже для наиболее обеспеченных штатов и провинций уровень процентных ставок по кредитам, как правило, значительно выше, чем для центрального правительства, а доступ к кредитным рынкам в периоды экономического спада существенно ограничен.

Кроме этого, так называемый «эффект ненасытности», определенный в исследовании Торнелла и Лэйна [23], описывает ситуацию, при которой сильные группы интересов и слабые институты подрывают политику сбережений в периоды экономических бумов. В индийских и бразильских штатах и в провинциях Аргентины, расходы на персонал составляют большую долю расходов бюджета, и государственные служащие возглавляют список организованных групп интересов, стремящихся к повышению заработной платы и других расходов во времена экономического подъема, когда региональная налоговая база и межбюджетные трансферты растут. В целом, политика группы интересов может подрывать стимулы увеличивать резервы «на черный день».

Таким образом, с учетом этих факторов, важной функцией центрального правительства в условиях воздействия стохастических асимметричных экономических шоков должно быть использование инструментов фискальной политики для распределения таких рисков между регионами. В частности, таким инструментом может быть использование межбюджетных трансфертов. При этом важно разграничивать функцию сглаживания горизонтальных фискальных дисбалансов от функции стабилизации. В частности, стабилизационная функция предусматривает увеличение объема трансферта региону в случае, если последний оказался под влиянием негативного экономического шока. Другими словами, межбюджетные трансферты должны носить контрциклический характер. Так, при воздействии асимметричных эконмических шоков сглаживание горизонтальных фискальных дисбалансов может происходить автоматически вследствие того, что, как правило, доходы более богатых регионов в кризис снижаются в большей степени, чем доходы бедных регионов. Это приведет к автоматическому выравниванию горизонтальных фискальных дисбалансов, однако не решит финансовых проблем регионов. Как показывают исследования, в отдельных федерациях межбюджетные трансферты являются сильно проциклическими. Так, в исследовании (Sorensen et al., 2001)[2] авторы приходят к выводу, что межбюджетные гранты из федерального бюджета США в бюджеты штатов положительно коррелируют с динамикой бизнес циклов штатов. Аналогично, финансовые потоки из центрального бюджета в пользу немецких земель через систему распределения доходов бюджета являются определенно проциклическими[3].

Важным аспектом здесь является также и то, что даже в случае, когда система выравнивающих трансфертов позволяет сгладить влияние асимметричных шоков на экономики регионов за счет перераспределение ресурсов в пользу тех из них, влияние экономического шока на которые было негативным, это не означает, что данных финансовых ресурсов будет достаточно для того, чтобы обеспечить финансирование возросших расходов и компенсировать снижение доходов региональных бюджетов.

Оценка процикличности основных параметров региональных бюджетов

В исследовании [20] авторы предпринимаю попытку подтвердить гипотезу о том, что собственные доходы регионов являются процикличными в большинстве государств с федеративным устройством, особенно в странах, в которых за федеральным правительством закреплено налогообложения большей части налоговой базы, не зависящей от колебаний экономических показателей (неэластичной по доходам). Аналогичным образом, несмотря на то, что формульные программы по распределению доходов могут обеспечить некоторое горизонтальное страхование от асимметричных шоков доходов региональных бюджетов, процикличность налоговой базы будет приводить к процикличности межбюджетных трансфертов и, как результат, общих доходов регионов.

Для эмпирического исследования авторами были собраны годовые данные об уровнях доходов, расходов, дефицита бюджетов регионов, а также о валовом региональном продукте (ВРП) по семи федерациям. Кроме того, в исследовании были разделены данные о доходах региональных бюджетов на доходы в виде трансфертов и на доходы от собственных источников земли, провинции или штата. Данные по расходам включили в себя как капитальные, так и текущие расходы. Для исследования были собраны индексы потребительских цен и данные по численности населения с тем, чтобы рассчитать реальный доход на душу населения и реальные показатели параметров бюджета.

Таким образом, для каждой страны авторами была собрана панель ежегодных с поправкой на инфляцию наблюдений по валовому региональному продукту и параметрам региональных бюджетов в расчете на душу населения для каждого региона. Авторами были проведены всесторонние тесты для оценки влияния выбросов на основе анализа графиков остатков, аналитической информации о конкретных регионах и обзоре эмпирических исследований по каждой стране. Также, учитывая особенности выборки, а именно большую зависимость отдельных регионов от природных ресурсов и особый статус городов федерального значения, из оценок были исключены Аляска и Округ Колумбия в регрессии по США. Также были исключены Северная Территория из австралийской регрессии, Берлин из регрессии по Германии, Федеральный Округ из бразильской регрессии, и город Буэнос-Айрес в регрессии по Аргентине. На результаты оценок не повлияло исключение других западных штатов США, экономика которых в значительной степени зависит от природных ресурсов, также, как и исключение провинции Альберта из канадской регрессии и исключение уникальных Ганзейских городов-государств Бремена и Гамбурга из немецких регрессий.

Основной подход в рассматриваемом исследовании состоял в изучении взаимосвязи между колебаниями валового регионального продукта и параметрами региональных бюджетов в отдельных странах. Как показали результаты проведенных оценок, общие доходы региональных бюджетов в большинстве федераций носят явный проциклический характер. В частности, увеличение ВРП на душу населения на 1% приводит к росту общих доходов бюджетов регионов США, Канады и Аргентины в среднем на 0,3-0,4% и на 0,6-0,8% - в Австралии, Бразилии и Германии. Что касается собственных доходов регионов, то в отдельных случаях эластичность таких доходов даже выше: в Австралии, Аргентине и Бразилии 1%-е увеличение ВРП на душу населения приводит к соответствующему или даже большему увеличению собственных доходов региональных бюджетов.

Наиболее важными являются результаты авторов, относительно характера межбюджетных трансфертов, распределяемых федеральным правительством в пользу регионов. За исключением Австралии, все рассмотренные авторами государства с федеративным устройством (Германия, Бразилия, Аргентина, США, Индия, Канада) характеризуются процикличностью межбюджетных трансфертов.

Аналогично доходам и межбюджетным трансфертам, расходы региональных бюджетов большинства рассмотренных авторами федераций являются определенно процикличными (за исключением таких стран, как Канада и Австралия). Что касается параметров сбалансированности бюджета, то согласно полученным оценкам авторов, только в Канаде и Австралии контрциклическая региональная бюджетная политика позволяет полностью нивелировать процикличный характер расходов. В США и Германии, несмотря на то, что бюджетная политика штатов и земель также является контрциклической, она не позволяет в полной мере сгладить влияние негативных экономических шоков.

Таким образом, как показывает международная практика, большинство федераций не обладает эффективными инструментами для сглаживания влияния негативных экономических шоков на региональном уровне. За исключением отдельных стран, межбюджетные трансферты носят проциклический характер. Кроме этого, зачастую региональные власти существенно ограничены в возможностях осуществления заимствований на кредитных рынках в периоды экономического спада, а наличие сильных групп интересов среди государственных служащих создает препятствия для осуществления сбережений в периоды экономического роста. Это приводит к развитию практики предоставления неформализованных видов финансовой помощи субнациональным властям в периоды кризисов, что существенно снижает прозрачность системы межбюджетных отношений, а также приводит к формированию отрицательных стимулов у региональных властей, а именно возникновением мягких бюджетных ограничений. В этих условиях представляется важным разработать такую систему межбюджетных трансфертов, которая носила бы контрциклический характер. В частности, это может быть реализовано через встраивание в систему межбюджетного выравнивания механизмов, позволяющих осуществлять не только межрегиональное выравнивание доходов, но и обеспечивать межвременное перераспределение ресурсов. Другим возможным механизмом может стать формализация инструментов финансовой поддержки регионов в периоды спада экономической активности.