Влияние межбюджетных выравнивающих трансфертов на формирование стимулов субнациональных органов власти

Распределение выравнивающих трансфертов между регионами способно оказывать как положительное, так и отрицательное влияние на систему стимулов субнациональных властей. В зависимости от того, как устроена система распределения межбюджетных выравнивающих трансфертов финансовая помощь способна приводить к возникновению негативных экстерналий, оказывающих влияние на принятие финансовых решений на региональном или местном уровне. Влияние межбюджетных выравнивающих трансфертов на фискальное поведение субнациональных органов власти давно является предметом изучения научной литературы, посвященной вопросам децентрализации и межбюджетных отношений. В соответствии с теорией межбюджетных отношений направления использования субнациональными органами власти полученного межбюджетного трансферта зависят от предпочтений медианного жителя региона, в частности от свойственных для него предельных норм замещения разного рода частных и общественных благ.

В этом смысле полученный субнациональным бюджетом межбюджетный трансферт по своей природе эквивалентен приросту налоговых доходов бюджета на соответствующую величину, который может быть вызван, в частности, ростом уровня доходов населения.

В этой связи распространенная в теории межбюджетных отношений предпосылка состоит в том, что влияние прироста доходов за счет распределения межбюджетных трансфертов и за счет роста налоговых поступлений на динамику доходов субнациональных бюджетов одинаково.

Вместе с тем, как показывают эмпирические исследования, дополнительные финансовые ресурсы субнациональных бюджетов, полученные за счет распределения межбюджетных трансфертов, в большинстве случаев способствуют большему росту расходов, нежели дополнительные средства, являющиеся результатом роста налоговых поступлений в связи с увеличением уровня доходов населения.

В теории бюджетного федерализма и межбюджетных отношений данное явление получило название «эффект липучки» (flypaper effect). Величина данного эффекта во многом зависит от вида межбюджетных трансфертов. Согласно теории, наименьший эффект «липучки» характерен для нецелевых трансфертов.

Проведенные эмпирические оценки говорят о том, что в среднем эффект от нецелевых безусловных трансфертов на уровень расходов бюджета является следующим: рост объема трансферта на 1 долл. приводит в среднем к росту расходов субнациональных бюджетов до 0,6 долл. Целевые трансферты имеют больший эффект. Так, увеличение целевого трансферта на 1 долл. в среднем приводит к росту расходов бюджета на величину, достигающую 0,9 долл.

Формирование антистимулов для принятия мер, направленных на развитие экономики и увеличение доходов бюджета

Одним из негативных последствий распределения выравнивающих трансфертов является формирование у субнациональных властей антистимулов для принятия мер, направленных на стимулирование экономического роста и обеспечение устойчивого роста доходов бюджета. Ряд эмпирических исследований, изучающих этот вопрос, подтвердил наличие отрицательной зависимости между объемом выделяемых региону выравнивающих трансфертов и их усилиями по генерированию доходов. В частности, подобные исследования проводились на данных немецких земель [34].

Еще один негативный аспект выравнивающих трансфертов связан с тем, что используемые на практике методики оценки доходного потенциала регионов в целях осуществления межбюджетного выравнивания, как правило, учитывают не все виды налоговых источников. Это приводит к тому, что регионы начинают более активно использовать те налоговые источники, которые при оценки доходного потенциала региона не учитываются. Это, в свою очередь, приводит к неоптимальности структуры налогового бремени в регионе.

Формирование региональных «ловушек бедности»

Одним из негативных последствий системы межбюджетного выравнивания является возникновение так называемых «ловушек бедности», связанных с тем, что обеспечение минимального уровня доходов субнациональных бюджетов приводит к снижению стимулов у наиболее бедных регионов к принятию мер по стимулированию экономического развития. Результатом этого, зачастую, становится возникновение еще большего неравенства, как в уровнях развития экономики, так и в уровнях доходов субнациональных бюджетов.

Ряд эмпирических исследований подтвердили наличие отрицательной зависимости между объемами выравнивающих трансфертов и темпами роста экономики. В частности, такие исследования были проведены на данных Австралии [35] и Германии (Baretti et al., 2000).

Стоит отметить, что в ряде стран были разработаны инструменты по нивелированию такого рода негативных последствий. В частности, в Канадской методике оценки доходного потенциала провинций и территорий учитывается только 50% общей налоговой базы по налогу на добычу отдельных видов природных ресурсов. Основной причиной такого решения является предпосылка о том, что это позволит предотвратить возникновение антистимулов у органов власти обеспеченных природными ресурсами провинций по реализации мер, направленны на стимулирование экономического развития. В Италии в этих целях были созданы специализированные фонды, средства которых распределяются на основе показателей динамики экономического развития регионов.

Консервация неэффективной инфраструктуры

При распределении выравнивающих трансфертов, когда в учет принимаются расходные потребности регионов, необходимо обращать особое внимание на факторы, на основе которых производится расчет таких расходных потребностей. Учет отдельных факторов может приводить к проблеме, связанной с консервацией неэффективной инфраструктуры. В качестве примера можно привести гипотетическую ситуацию, когда при расчете расходных потребностей региона по дорожному хозяйству в учет принимается такой фактор, как общая протяженность дорог. В этом случае у субнациональных властей регионов, где дорожная инфраструктура развита слабо, могут возникать отрицательные стимулы для ее дальнейшего развития. Другими словами, заинтересованные в получении большего трансферта из федерального бюджета, региональные органы власти не будут стремиться затрачивать больше финансовых ресурсов на развитие инфраструктуры. В качестве реальных примеров можно привести такие страны, как Португалия, Южная Корея, Чехия, где до недавнего времени при проведении выравнивания бюджетной обеспеченности в учет принимался такой фактор, как размер муниципальных образований. Такая ситуация препятствовала слиянию мелких населенных пунктов и способствовала росту неэффективных расходов.

Таким образом, при осуществлении выравнивания регионов необходимо принимать в учет только те факторы, которые, во-первых, объективно влияют на расходные потребности регионов, а, во-вторых, не создают у субнациональных властей отрицательных стимулов по ограничению расходов в тех сферах, которые способствовали бы экономическому развитию региона. В этой связи, использование при расчете расходных потребностей фактических расходов региона является нецелесообразным.

Искажение политики расходов субнациональных властей

Несмотря на то, что выравнивающие межбюджетные трансферты как правило, являются целевыми безусловными трансфертами, в отдельных странах они могут носить целевой характер. В связи с тем, что субнациональные власти, как правило, несут обязательства по предоставлению приоритетных, с точки зрения центральных властей, государственных услуг, для которых характерно наличие существенных «внешних эффектов», в частности, услуг образования, здравоохранения, зачастую при распределении выравнивающих трансфертов между регионами при расчете расходных потребностей в учет принимается некий минимальный уровень предоставления таких услуг. В отдельных государствах происходит прямое предоставление трансфертов на оказание населению таких приоритетных услуг, распределение которых происходит на основе формулы, позволяющей учесть как доходный потенциал региона, так и его расходные потребности.

Между тем, результатом такого подхода может стать возникновение целого ряда негативных последствий. Прежде всего, это может приводить к снижению эффективности распределения финансовых ресурсов на региональном и местном уровне.

Во-вторых, целевой характер выравнивающих трансфертов может приводить к росту издержек на осуществление контроля целевого расходование средств, полученных регионами.

Наконец, в случае, когда распределение выравнивающие трансферты, помимо того, что носят целевой характер, являются условными, в частности их распределение происходит на основе условия софинансирования, достигаемый за счет такого распределения трансфертов эффект выравнивания может быть весьма ограниченным.

Одним из наиболее ярких примеров стран, где выравнивание бюджетной обеспеченности регионов происходит за счет распределения целевых субсидий, является США. Система бюджетного выравнивания в своем традиционном виде в США отсутствует. Вместо этого, для США характерна масштабная система целевых грантов, которая получила название «Помощи в форме грантов». Число программ, на которые производится распределение средств штатам по состоянию на 2010 г. составляло 1122. Объем средств, выделяемых в рамках программ помощи по состоянию на тот же год составлял 561 млрд. долл., из них около половины средств было выделено на программы в области здравоохранения и около четверти средств – на программы, реализуемые в целях поддержки уровня дохода бедных слоев населения.

Между тем, большая часть целевых грантов в США является формульными грантами. При распределении таких грантов в расчет принимаются такие факторы, как численность населения штата, уровень доходов населения, уровень бедности. Одним из наиболее масштабных грантов в США является целевой грант на предоставление услуг здравоохранения (программа Medicaid). Распределение финансовых ресурсов в рамках этой программы происходит на условиях софинансирования со стороны штатов.

Отдельные проведенные эмпирические исследования показали, что несмотря на то, что целевые гранты в области здравоохранения оказывают некоторый выравнивающий эффект на уровень предоставления государственных услуг в этой области, между тем существенные диспропорции между штатами сохраняются [36]. Это связано, главным образом, с тем, что у властей наименее богатых штатов при такой системе отсутствуют стимулы дополнительного расходования средств в тех областях, которые финансируются за счет выделяемых в этих целях средств из федерального бюджета.

Похожие оценки были получены в рамках исследования системы межбюджетного выравнивания в Швейцарии. В частности, эмпирические оценки показали, что до проведения в стране реформы в середине 2000-х гг. сглаживание различий в уровнях обеспеченности кантонов доходами было весьма ограниченным. Это было связано, в том числе, с тем, что у бедных кантонов отсутствовали финансовые возможности для покрытия региональной доли расходных полномочий, на которые выделялись средства из федерального бюджета [37].

Рассуждая с точки зрения теории, можно сказать, что сам по себе целевой характер выравнивающих трансфертов противоречит основному принципу межбюджетного выравнивания, который заключается в том, что такие трансферты должны обеспечивать равные финансовые возможности регионов для предоставления одинакового или в большой степени сопоставимого уровня государственных услуг населению.

Подверженность влиянию политического лоббирования

Еще одним из негативных аспектов системы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов является ее подверженность политическому влиянию. Такое влияние может выражаться как в лоббировании со стороны регионов вопроса изменения методики распределения выравнивающих трансфертов в соответствии с их интересами, так и в использовании выравнивающих трансфертов центральными правительствами для достижения каких-либо определенных целей.

Данный вопрос не раз изучался экономистами. В частности, отдельные исследования выявили взаимосвязь между объемами трансфертов, выделяемых штату США, и тем, какая партия является доминирующей в данном штате. В предвыборный период был выявлен рост объемов выравнивающих трансфертов тем штатам, где доминирующей являлась правящая партия США [38], [39].

Ряд других исследований выявил влияние регионального лоббирования на объем выравнивающего трансферта, получаемого субнациональными бюджетами из центрального бюджета в расчете на одного жителя. В частности, такое влияние было выявлено в таких странах, как Португалия [40], Норвегии [41], в Японии [42].

Кроме этого, система выравнивающих трансфертов из-за политического давления, как правило, является весьма не гибкой к внесению изменений. Это особенно характерно для тех ситуаций, когда такие изменения приводят к сокращению объема выравнивающих трансфертов, распределяемых конкретным регионам. В отдельных случаях, центральным властям приходится со временем значительно усложнять методику распределения таких трансфертов с тем, чтобы отразить особенности какого-либо одного или нескольких регионов. Это приводит к снижению транспарентности системы выравнивающих трансфертов и росту издержек, связанных с ее реализацией на практике.

Исследования, проведенные на данных Мексики и Швейцарии [43], подтверждают наличие такого негативного эффекта. В частности, многочисленные усложнения методики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в этих странах в виде включения в формулу расчета расходных потребностей субнациональных властей большого количества факторов, привели к снижению выравнивающего эффекта таких трансфертов. Это связано с тем, что в случае, когда количество факторов, учитываемых при расчете расходных потребностей регионов велико, такие факторы могут нивелировать влияние друг друга. Кроме этого, такая ситуация может приводить к возникновению у субнациональных органов власти мягких бюджетных ограничений.

Одним из способов устранения такого эффекта может быть определение объема фонда, распределяемого в виде межбюджетных выравнивающих трансфертов, как определенной доли от общих доходов центрального бюджета. Такая практика, в частности, применяется в Норвегии. Альтернативным возможным методом является создание независимых агентств, осуществляющих деятельность по разработке и совершенствованию методик межбюджетного выравнивания. Подобные агентства существуют в Австралии, Индии, а также в ЮАР.

Негативные эффекты практики учета налоговых усилий региональных властей при распределении выравнивающих трансфертов

Некоторые страны при распределении межбюджетных выравнивающих трансфертов принимают в учет усилия субнациональных властей по формированию доходов бюджета. Применение такой практики призвано сформировать стимулы у региональных и местных властей по реализации мер политики, направленных на увеличение налоговой базы региона или муниципалитета. Распределение выравнивающих трансфертов с учетом налоговых усилий региональных властей по формированию доходов практикуется в таких странах, как Япония, Швейцария, Бразилия и Турция. В этих странах рост налоговой базы региона в прошедшем периоде приводит к увеличению объема выравнивающего трансферта, получаемого этим регионом в текущем периоде.

В то же время, система, при которой размер выравнивающего трансферта зависит от налоговых усилий субнациональных органов власти, имеет и ряд недостатков. Один из таких недостатков связан с отсутствием общепринятого подхода к тому, что понимается по налоговыми усилиями органов власти. Так, одним из подходов оценки таких усилий является расчет показателя, представляющего из себя отношение фактических налоговых поступлений в региональный или местный бюджет к потенциальным налоговым поступлениям, полученным как умножение оцененного уровня налоговой базы региона на стандартную налоговую ставку. Вместе с тем, даже в этом случае подходы к оценке налоговой базы могут сильно различаться.

Помимо этого, с целью избежания возникновения негативных эффектов, при использовании в качестве прокси переменной для налоговых усилий показателя налоговых доходов региона, важно принимать в учет то, что рост доходов может быть связан с экспортом налогового бремени в другие регионы.

Еще одним важным аспектом в рамках рассуждений о целесообразности использования показателя налоговых усилий при распределении выравнивающих трансфертов является тот факт, что причиной роста доходов региональных бюджетов может служить общее улучшение экономической ситуации в стране. Таким образом, представляется достаточно трудным оценить то, какая часть роста дохода вызвана усилиями субнациональных органов власти, а какая – зависит от других факторов, не подвластных влиянию субнациональных властей.

Неоднозначность необходимости использования показателя налоговых усилий также связана еще и с тем, что данный подход противоречит теоретическим основам межбюджетного выравнивания. Другими словами, выравнивающие трансферты призваны повысить доходы тех регионов, которые испытывают объективные ограничения для генерирования достаточного уровня доходов бюджета, а не предоставить дополнительные средства тем субнациональным органам власти, чья бюджетная политика является наиболее эффективной. Здесь важность представляет тот факт, что более богатые регионы могут обладать большим потенциалом для увеличения налоговой базы, другими словами сопоставимый прирост налоговой базы в богатом регионе может быть обеспечен меньшими усилиями, чем в бедном регионе. Это приведет к тому, что учет показателя налоговых усилий субнациональных органов власти при распределении выравнивающих трансфертов лишь усилит уже имеющиеся диспропорции в бюджетной обеспеченности регионов.

Еще одной проблемой является то, что учет налоговых усилий присваивает выравнивающим трансфертам условный характер. Негативные последствия условности межбюджетных выравнивающих трансфертов были описаны ранее и связаны с усилением неэффективности распределения финансовых ресурсов.

Также возможна ситуация, когда увеличение объема выравнивающего трансферта будет происходить в отношении тех регионов, которые принимают меры по увеличению уровней налоговых ставок. В такой ситуации, возникают стимулы для субнациональных органов власти к повышению налоговой нагрузки на населения. Такая ситуация, в частности, характерна для Канады, в которой наиболее высокие уровни налоговых ставок по подоходному налогу и налогу с продаж характерны для провинций с наименьшей налоговой базой по этим видам налогов.

Наконец, отдельные наименее богатые регионы могут находиться в ситуации, когда по отдельным видам налогов налоговая базы в этих регионах в принципе отсутствует. В этом случае нарушается принцип справедливости, связанный с тем, что бедные регионы находятся не на равных условиях с наиболее обеспеченными регионами.

Вместе с тем, принимая в учет тот факт, что традиционная система межбюджетного выравнивания основывается на предположении о среднем по стране уровне ставок налогов и фискальных усилиях субнациональных органов власти, регионы, которые получают выравнивающий трансферт, изначально обладают стимулами по доведению налоговых ставок хотя бы до уровня, являющегося средним для всех регионов. В этой связи, использование в методике распределения выравнивающих трансфертов дополнительных условий, создающих стимулы для субнациональных органов власти к реализации мер, направленных на генерирование доходов, является не желательным. Проведенные исследования говорят о том, что более предпочтительным подходом, направленным на формирование у субнациональных властей стимулов для генерирования дополнительных доходов бюджета является такая система выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, в которой объем трансферта, получаемого региона, не зависит от фискальных усилий, предпринимаемых субнациональными органами власти, а также в которой региональные власти обладают в достаточной степени значимыми полномочиями по формированию собственных доходов бюджета.

 

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: