 |
Вертикальная сбалансированность бюджетной системы.
|
|
|
|
Глава 8. Финансовый федерализм
Введение
В период 2000–2007 гг. институт фискального федерализма претерпел существенные изменения.
С одной стороны, были решены многие ранее существовавшие проблемы в организации межбюджетных отношений:
- упорядочено бюджетное устройство;
- разграничены расходные полномочия между уровнями власти;
- установлены стабильные доходные источники бюджетов всех уровней;
- определены принципы и методики формирования и распределения межбюджетных трансфертов.
Большая часть вышеназванных результатов была достигнута в рамках реализации программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г., принятой в 2001 г.[1]. В 2005–2007 гг. была продолжена работа по разграничению полномочий между уровнями власти, а также по совершенствованию методик распределения межбюджетных трансфертов[2]. В условиях высоких темпов экономического роста финансовое состояние субнациональных бюджетов с учетом получаемой федеральной финансовой помощи можно охарактеризовать как стабильно устойчивое.
Кроме того в 2005 г. в рассматриваемой сфере были приняты или вступили в силу решения, существенно изменившие институт бюджетного федерализма. В результате в 2005–2007 гг. в России сформировалась национальная модель федерализма, существенно отличающаяся от моделей, апробированных в развитых федеративных государствах. Условно можно охарактеризовать данную модель как «корпоративный федерализм»[3].
Отличительной чертой «корпоративного» федерализма является значительная централизация ряда важнейших полномочий и финансовых ресурсов в руках федерального центра. Федеральное правительство обладает широкими полномочиями, устанавливает единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, обеспечивает единство налоговой системы для всей федерации. Такими же правами обладает федеральное правительство в относительно централизованных федерациях, например, в Германии. Однако в Германии субнациональные власти через партийную систему и Бундесрат имеют возможность оказывать значительное влияние на формирование политики федерального центра. В России же централизация полномочий и финансовых ресурсов в руках федерального центра дополняется административно-политическим контролем за субнациональными властями. При этом федеральный центр во многом воспринимает регионы как филиалы корпорации, ставит перед ними стратегические цели и оценивает региональные власти по результатам их работы.
|
|
|
2005 год стал годом окончательного оформления этой системы: вступил в силу закон об изменении порядка выборов глав субъектов РФ (в результате чего прямые выборы губернаторов населением были отменены) и был проведен ряд выборов-назначений по новой схеме выборов глав субъектов РФ; федеральный центр принял ряд односторонних решений по «монетизации льгот», осуществлению административной реформы и проведению национальных проектов, при этом субнациональным властям досталась роль «ответственных исполнителей» отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых федеральным центром.
Основные тенденции развития отношений между бюджетами различного уровня в 2000 – 2007 гг.
Вертикальная сбалансированность бюджетной системы.
Основные тенденции в области отношений между различными уровнями власти находят свое отражение в структуре доходов и расходов консолидированного бюджета РФ. В табл. 8.1 представлены данные, отражающие долю налоговых доходов и расходов субъектов Федерации в соответствующих показателях консолидированного бюджета.
|
|
|
Таблица 8.1
Доля некоторых показателей бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации в 1992–2007 гг. (%)
| Налоговые доходы | 44,2 | 53,1 | 53,4 | 47,6 | 49,5 | 53,1 | 56,6 | 49,2 | 43,5 | 37,4 | 35,1 | 39,6 | 36,1 | 30,9 | 31,8 | 33,9 |
| Расходы | 34,0 | 40,3 | 37,7 | 43,4 | 45,4 | 48,1 | 54,1 | 51,9 | 54,4 | 54,2 | 49,3 | 50,0 | 50,8 | 49,5 | 43,4 | 48,3 |
Источник: Министерство финансов РФ, расчеты авторов.
Анализируя данные табл. 8.1 можно отметить следующее. За период 1998–2005 гг. произошла существенная централизация налоговых доходов, доля данного вида доходов субъектов РФ в консолидированном бюджете снизилась с 56,6% до 30,9%. В то же время в 2006–2007 гг. этот показатель начал несколько увеличиваться, что говорит о некоторой коррекции тенденции к централизации налоговых поступлений. Необходимо отметить, что данная коррекция произошла не из-за перераспределения налоговых источников между уровнями бюджетной системы, а из-за более быстрого роста поступлений по налогам, закрепленных за региональными бюджетами по сравнению с налоговыми поступлениями в федеральный бюджет. Например, в 2007 г. два крупнейших источника доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации – налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц – выросли в номинальном выражении к уровню 2006 г. на 32% и 36%, соответственно, тогда как доходы федерального бюджета росли существенно более медленными темпами (поступления по НДПИ выросли на 26%, а доходы от внешнеэкономической деятельности лишь на 4%). В итоге доходы консолидированного бюджета субъектов РФ без учета безвозмездных поступлений выросли в 2007 г. на 31% в номинальном выражении по сравнению с уровнем 2006 г., тогда как доходы федерального бюджета – лишь на 21%.
При этом доля региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации в 1999–2005 гг. не имела четкой тенденции к сокращению. После некоторого сокращения в 2006 г. (связанного со значительным увеличением расходов федерального бюджета, в том числе, на проведение национальных проектов) доля региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации выросла в 2007 г. и приблизилась к показателям характерным для 2002–2005 гг.
|
|
|
При этом федеральная финансовая помощь регионам, рассчитанная как доля ВВП, в 2003–2006 гг. стабильно сокращалась (рис. 8.1).
Источник: Федеральное казначейство России, Росстат.
Рис. 8.1. Финансовая помощь из федерального бюджета консолидированным бюджетам субъектов Федерации в 1992–2007 гг. (% ВВП)
Приведенные выше данные позволяют сделать вывод о том, что в 1999–2005 гг. в России увеличился вертикальный дисбаланс в распределении доходных источников и закреплении расходных обязательств между федеральным и региональным уровнями власти. Данная тенденция была несколько скорректирована в 2006–2007 гг.: перераспределение расходных обязательств в 2006 г., увеличение финансовой помощи регионам в 2007 г., а главное быстрый рост налоговой базы по источникам, закрепленными за субнациональными бюджетами, несколько увеличил финансовую автономию регионов.
|
|
|
