 |
Влияние на состояние межбюджетных отношений и субнациональных финансов изменения порядка выборов глав субъектов Российской Федерации
|
|
|
|
15 декабря 2004 г. были опубликованы поправки к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». По новой схеме выборов отменяются прямые выборы глав исполнительной власти регионов, взамен вводится утверждение лица, претендующего на данный пост, законодательным органом власти субъекта Федерации. При этом кандидатуру на пост главы исполнительной власти предлагает президент РФ. Новый порядок избрания глав субъектов Федерации оказал определенное влияние на состояние межбюджетных отношений и субнациональных финансов.
Можно выделить следующие последствия данного решения.
1. С точки зрения оптимизации системы управления переход к новой системе выборов глав субъектов РФ расширил возможности федерального центра по оптимизации структуры органов исполнительной власти в регионах, устранению дублирования функций между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также полпредами президента. Следует отметить, что решение всех перечисленных задач могло быть осуществлено без изменения системы выборов глав субъектов РФ путем совершенствования федерального законодательства в области разграничения полномочий, а также повышения эффективности структуры собственно федеральных органов исполнительной власти.
2. Отмена прямых выборов губернаторов позволяет относительно более легко реализовывать в регионах административно несложные мероприятия по достижению приоритетов федеральной политики, обоснованных с точки зрения федерального центра (реализация национальных проектов по направлениям региональной политики, обеспечивающих долгосрочные положительные экстерналии), что сложнее осуществить в условиях выборных региональных властей, вынужденных отражать предпочтения собственных избирателей. Следует, однако, отметить, что в условиях фискального федерализма решение подобных вопросов согласования приоритетов федеральной и региональной политики может осуществляться не за счет навязывания региональным властям предпочтений центра, а путем более тщательного разделения полномочий и сфер ведения центра и регионов, при котором центр обеспечивает достижение приоритетных для него целей за счет финансовых инструментов, находящихся в его компетенции, а не в компетенции региональных властей.
|
|
|
Результаты проверки эмпирических гипотез[35] указывают на снижение зависимости от налоговых доходов основных статей расходов (здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства), важных для федерального центра, что интерпретируется нами не только как результат насыщения потребностей населения по этим статьям расходов, вызванного общим увеличением ресурсов региональных властей в условиях экономического роста, но и как результат приоритетного финансирование данных отраслей по сравнению с другими статьями расходов регионального бюджета. Это подтверждается увеличением зависимости этих статей от финансовой помощи, в условиях перехода к назначаемости губернаторов: в целях улучшения показателей отчетности перед центром губернаторы в приоритетном порядке направляют получаемую финансовую помощь на финансирование расходов, приоритетных для федерального центра.
3. В простых моделях общественного выбора, если расходы правительства на предоставление общественных благ сильно отклонились бы от предпочтений медианного избирателя, то такое правительство было бы смещено оппозицией, которая предложила бы расходы более соответствующие предпочтениям медианного избирателя[36]. Однако на практике несоответствие финансовой политики губернатора предпочтениям населения региона формально могло снизить поддержку губернаторов на повторных выборах, которую, тем не менее, перед следующими выборами часто удавалось обеспечить путем выделения дополнительных расходов на финансирование социально значимых общественных благ (повышение заработной платы работникам бюджетной сферы, благоустройство городов и поселков и др.). Это означает, что региональная бюрократия могла обеспечивать себе регулярную поддержку путем использования различных механизмов манипулирования общественным мнением и голосами отдельных групп избирателей[37].
|
|
|
В рамках системы взаимоотношений между федеральным центром и выборными главами регионов это создает возможность неэффективного распределения ресурсов, которое нельзя исправить имеющимися инструментами межбюджетных отношений. На практике подобная ситуация может приводить к возникновению политико-деловых циклов в расходах региональных бюджетов. Устранение таких циклов при отказе от прямых выборов губернаторов, с одной стороны, отражает меньшее манипулирование общественным мнением путем варьирования расходов региональными властями. С другой стороны, это говорит об отсутствии необходимости приобретения поддержки избирателями региональных властей, что приводит к меньшему соответствию объема и структуры региональных расходов предпочтениям населения и вызывает снижение общественного благосостояния.
Результаты оценок[38] показывают, что в 1999–2003 гг. приближение к моменту перевыборов губернаторов обычно сопровождалось увеличением расходов по основным статьям региональных бюджетов, тогда как в 2004–2007 гг. значимых свидетельств о влиянии срока до выборов/назначения на величину расходов не обнаружено. Это можно интерпретировать таким образом, что в результате перехода от выборности к назначаемости губернаторов необходимость в получении дополнительной поддержки избирателей путем увеличения расходов отпала. Такая ситуация может быть оценена как положительное следствие проведенной реформы с учетом того, что значительная часть предвыборного увеличения расходов не была эффективной. Однако наблюдаемое исчезновение политико-делового цикла также указывает на снижение степени учета интересов избирателей при определении финансовой политики региональных властей.
|
|
|
Более детальный анализ позволяет сделать предположение о том, что в реальности политико-деловой цикл в регионах полностью не исчез, а лишь был синхронизирован с политико-деловым циклом на федеральном уровне. Об этом свидетельствует повышение с 1 февраля 2008 г. заработной платы работникам бюджетной сферы в субъектах РФ на 14%, а также иные решения, принимаемые региональными властями в зависимости от проведения федеральных выборов.
Например, в Челябинской области 29 ноября 2007 г. накануне выборов в Государственную Думу и в преддверии выборов Президента Российской Федерации был принят закон № 220-ЗО «О звании «Ветеран труда Челябинской области»», согласно которому был изменен порядок присвоения звания «Ветеран труда». Право на это звание появится у всех пенсионеров по возрасту при наличии стажа 35 лет для женщин и 40 лет для мужчин. До этого «ветеранами труда» могли стать только пенсионеры, имеющие правительственные награды и грамоты. В 2007 г. в Челябинской области звание «Ветеран труда» имели 384 тысячи человек, а с 1 января 2008 г. право на звание получат еще почти 300 тысяч человек. Вместе со званием эта категория населения получила право на льготы – это 50%-ная оплата услуг ЖКХ и твердого топлива, бесплатный проезд в городском и пригородном транспорте, а также льготы на стоматологическую помощь, услуги связи и другое Сумма на финансирование льгот ветеранам труда была увеличена на 1 млрд 550 млн рублей. Сразу после выборов Президента Российской Федерации в Челябинской области прошла монетизация льгот: с 1 мая 2008 г. ветераны труда, труженики тыла, реабилитированные и репрессированные жители Челябинской области стали платить за проезд в общественном и пригородном транспорте.
|
|
|
4. Построение системы межбюджетных отношений, разграничения полномочий между уровнями государственной власти, принятия прочих решений в области реформы бюджетной системы до 2005 г. было построено на предпосылке о сохранении независимости региональных властей в рамках своей компетенции. Изменение системы стимулов и ответственности для региональной власти приводит не только к тому, что внедренные в последние годы с высокими затратами в практику межбюджетных отношений инструменты и институты окажутся не в полной мере результативными, но и к поиску новых, основанных на принуждении и иерархическом контроле механизмов межбюджетного регулирования. Последнее лишь усилит тенденции к централизации и проявлению негативных эффектов новой системы. Здесь уместно вспомнить о внедряемой в настоящее время системе оценки результатов работы губернаторов[39]. Не вдаваясь в детальный анализ данной системы показателей с точки зрения теории фискального федерализма можно отметить один системный недостаток практически любого механизма, создаваемого федеральным центром для оценки деятельности субфедеральных властей с последующими организационными и кадровыми выводами по результатам данной оценки. Задача субфедеральных властей состоит в том, чтобы предоставить определенный набор необходимых общественных благ за определенную цену в виде налогов с целью максимизации общественной функции полезности граждан данной территории. Все же методики, созданные федеральным центром вольно или невольно учитывают интересы федерального центра в регионах. Остается также открытым вопрос можно ли применить даже идеально написанную методику на практике, так как это связано с двумя трудноразрешимыми проблемами:
- подбор объективных показателей, которые, с одной стороны адекватно отражают эффективность работы губернатора, а с другой – относительно доступны и в минимальной степени могут быть искажены в результате соответствующих действий региональных властей;
- проблема политического выбора федерального центра между лояльностью губернатора, его политическим весом, с одной стороны, и степенью соответствия его действий критериям федерального центра, с другой стороны.
В целом можно отметить противоречивость результатов проведенной реформы. С одной стороны, проведенная реформа в условиях несовершенного разделения областей ответственности федерального центра и регионов позволяет обеспечить более эффективную реализацию федеральных приоритетов на региональном уровне, способствовать сокращению зависимости проводимой финансовой политики от электорального цикла и возможной коррупции (в предположении неподверженности ей федеральных чиновников), возможность учета межрегиональных экстерналий и решение задачи оптимального распределения ресурсов между регионами. Однако общее повышение общественного благосостояния и возможности для эффективной реализации потенциально положительных последствий реформы существенным образом зависят от того, насколько оптимально действует сам федеральный центр и насколько удается обеспечить контроль за вертикалью исполнения решений федерального центра на региональном уровне. На это накладывается ограничение обеспечить волеизъявление граждан на региональном уровне (граждане непосредственно избирают только депутатов законодательного собрания, которое впоследствии утверждает кандидатуру главы исполнительной власти субъекта РФ) и, соответственно, снижение степени учета их интересов при принятии решений и проведении финансовой политики в регионе. Важным моментом является и то обстоятельство, что участие граждан в демократических выборах властей всех уровней представляет собой самостоятельную ценность, не сводимую к анализу его экономических последствий.
|
|
|
Основные выводы
Приведенные соображения свидетельствуют о том, что в последние годы явно замедлился начатый в 1997–1998 гг. процесс реформирования межбюджетных отношений. Но в отличие от других областей экономики в сфере межбюджетных отношений все же продолжаются реформы, направленные на создание более эффективной и прозрачной системы финансовых отношений между различными уровнями власти. Так, в 2005 г. была произведена попытка отказа от «нефинансируемых федеральных мандатов», вступили в силу поправки к Бюджетному и Налоговому кодексам, разработана и принята Концепция и методика формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на 2006 г. и на среднесрочную перспективу. Начиная с 2008 г., был осуществлен переход на распределение большинства межбюджетных трансфертов на три года в рамках трехлетнего бюджета. Однако эти положительные сдвиги в области межбюджетных отношений несколько деформируются российской моделью федерализма. В конце рассматриваемого периода недостатки в базовых принципах построения российской модели федерализма начали в значительной степени деформировать достижения в области совершенствования межбюджетных отношений: значительно выросло число межбюджетных трансфертов, усилилась роль отраслевых федеральных министерств в распределении финансовой помощи, многие инструменты межбюджетных отношений стали выполнять не свойственные им функции.
Реформа принципов распределения федеральной финансовой помощи и расходных полномочий, как показывает практика последних лет, остается на повестке дня, т.к. существующая система является недостаточно прозрачной, что снижает ее эффективность, а также дает основания предполагать, что ее создаются негативные стимулы для бюджетной политики региональных и местных властей.
[1] Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».
[2] Данная работа проводилась в рамках реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. N 467-р.
[3] См. подробнее Назаров В. Эволюция моделей федерализма – российский и зарубежный опыт. – Экономическая политика. Март 2007 (№1(5)).
[4] Неравномерность распределения доходов в регионах и неравномерный рост доходов населения в разных регионах может обуславливать усиление централизации финансовых ресурсов в руках федеральных властей. Относительно низкий уровень доходов на душу населения в России по сравнению с развитыми федеративными государствами также негативно влияет на децентрализацию управления общественным сектором экономики (чем выше уровень доходов, тем выше стремление к децентрализации и больше возможностей «оплатить» эту децентрализацию»). – Arzaghi М., Henderson J. Why countries are fiscally decentralizing//Journal of Public Economics, Vol. 89, № 7, 2005. P. 1186–1188.
[5] King, David N., 1984, Fiscal Tiers: The Economics of Multi-Level Government (London; Allen & Unwin), Oates W.A., Fiscal Federalism. – New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.
[6] Handbook of federal countries, 2005/ edited by Ann L. Griffiths: coordinated for the Forum of Federations by Karl Nerenberg.
[7] John Norregaard. Tax Assignment/ T. Ter-Minnassian (ed)//Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington: IMF, 1997.
[8] См. там же.
[9] Гипотеза Тибу – см. Tiebout, C.M., 1956, A Pure Theory of Local Government Expenditures. Journal of Political Economy Vol. 64: 416–424
[10] Согласно п. 1 ст. 284 НК РФ сумма налога на прибыль, исчисленная по налоговой ставке в размере 17,5%, зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации. Налоговая ставка законами субъектов Российской Федерации может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков. При этом она не может быть ниже 13,5%.
[11] John Norregaard. Tax Assignment/ T. Ter-Minnassian (ed)//Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington: IMF, 1997.
[12] Richard M., 1993, “Tax Reform in India”. Economic and Politic weekly, Vol. 28 (December 11), pp. 2721–26.
[13] См. подробнее раздел 3.2. Основное содержание и последствия налоговой реформы.
[14] Подробнее об эволюции методики распределения средств из ФФПР см. ниже.
[15] В конце рассматриваемого периода по данному виду межбюджетных трансфертов наблюдалось существенное увеличение объемов финансирования. В бюджете на 2008 год они составляют более 11% от общего объема субсидий (35 млрд руб.).
[16] Подробнее о пробе мягких бюджетных ограничений – см. ниже.
[17] Закон РСФСР №1107-1 от 26 апреля 1991 года «О реабилитации репрессированных народов», Закон Российской Федерации №1761-1 от 18 октября 1991 года «О реабилитации жертв политических репрессий», федеральный закон №5-ФЗ от 12 января 1995 года «О ветеранах», №184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
[18] С 2006 года вместо ФРР действует Федеральная целевая программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002–2010 годы и до 2015 года)", которая ранее входила в состав этого фонда.
[19] Методологию расчетов см. Кадочников П., Синельников С., Трунин И., Четвериков С. Анализ перераспределительных потоков между бюджетами субъектов Российской Федерации в рамках системы межбюджетных отношений. Оценка стабилизационных свойств перераспределительных инструментов российских федеральных властей. – М. 2003.
[20] Fiscal Federalism in Theory and Practice/T. Ter-Minnassian (ed)/Washington: IMF, 1997.
[21]См., например, Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints. Rodden, Jonathan, Gunnar Eskeland and Jennie Litvack (eds). – Cambridge: MIT Press, 2003.
[22] С. Синельников-Мурылев, П. Кадочников, И. Трунин, С. Четвериков, М.Виньо. Реформа фискального федерализма в России: проблема мягких бюджетных ограничений региональных властей.
[23] В 2004 г. коэффициент при кредиторской задолженности по результатам тестов изменился и оказался незначимым, по-видимому, по причине общего улучшения финансовой ситуации и существенного сокращения кредиторской задолженности к этому времени.
[24] Например, Obstfeld M., Peri G. Regional Nonadjastment and Fiscal Policy: Lessons for EMU. 1998. Обзор результатов таких исследований представлен в: Кадочников П., Синельников С., Трунин И., Четвериков С. Анализ перераспределительных потоков между бюджетами субъектов Российской Федерации в рамках системы межбюджетных отношений. Оценка стабилизационных свойств перераспределительных инструментов российских федеральных властей. – М. 2003.
[25] Назаров В., Трунин И. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы в 2005 г. – Российская экономика в 2005 г. Тенденции и перспективы – М.: ИЭПП, 2006.
[26] В России за рассматриваемый период произошло достаточно большое число «миграций» крупных налогоплательщиков из одного региона в другой. Крупные холдинги, имеющие производство в нескольких регионах, используя трансфертное ценообразование, декларировали прибыль в одних регионах, в ущерб другим, чтобы получить льготу по налогу на прибыль организаций и/или субсидию из регионального бюджета.
[27] Объем прибыли крупных и средних организаций, фонд начисленной заработной платы работникам организаций, среднегодовая полная учетная стоимость основных фондов крупных и средних коммерческих организаций, розничный товарооборот, оборот общественного питания, объем реализации платных услуг населению по всем каналам реализации, объем отгруженной алкогольной продукции, спирта этилового, вина предприятиями, объемы производства пива, объем добычи нефти (включая газовый конденсат), стоимость добычи полезных ископаемых по общераспространенным полезным ископаемым, в виде природных алмазов и прочим полезным ископаемым.
[28] Жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и среднее общее образование, дошкольное образование, начальное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура и искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность и противопожарная служба, управление.
[29] П. 5 ст. 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации (утратил силу с 1 января 2008 года).
[30] Регион и так заинтересован в увеличении платежей по данным налогам, так как они поступают в его бюджет, а возможное сокращение дотаций из ФФПР в результате роста налоговой базы произойдет с задержкой минимум в два года и будет существенно ниже, чем дополнительные налоговые поступления. Если же требуется дополнительное стимулирование усилий региона по увеличению налоговой базы, гораздо логичней добиваться этого с помощью увеличения доли региона в налоге на прибыль.
[31] Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. N 467-р.
[32] Постановление Правительства РФ N 745 (от 3 ноября 2007 г.).
[33] см. Rawls, John. A Theory of Justice. Harvard University Press. 1999 [original published 1971]
[34] В 2008–2010 гг. при расчете налогового потенциала в случае если темпы роста объема прибыли крупных и средних организаций, фонда начисленной заработной платы работникам организаций по субъекту РФ превышают темпы роста объема прибыли крупных и средних организаций, фонда начисленной заработной платы работникам организаций, сложившегося в среднем по РФ, то объемы прибыли крупных и средних организаций, фонда начисленной заработной платы работникам организаций по субъекту РФ принимаются на уровне среднероссийского показателя. В 2007 г. аналогичный порядок применялся к величине добавленной стоимости по субъекту РФ.
[35] С. Синельников-Мурылев, П. Кадочников, И. Трунин, С. Четвериков. Проблемы перехода от выборности к назначаемости губернаторов./Консорциум по вопросам приклад. экон. исслед., Канад. агентство по междунар. развитию [и др.]. – М.: ИЭПП, 2007.
[36] Downs, Anthony (1957) An Economic Theory of Democracy. New York: Harper, Black, Duncan, (1958) The Theory of Committees and Elections. Cambridge, UK: Cambridge University Press.
[37] Теоретическое описание модели см. Political Business Cycles and Inflation Stabilization Veiga Francisco NIPE Working Papers. (Сентябрь 2002)
[38] Там же
[39] Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
|
|
|
