Влияние налоговой реформы на структуру налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов РФ.

В структуре налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов РФ в рассматриваемый период произошли существенные изменения (табл. 8.2).

Таблица 8.2

Структура налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в 1999–2007 гг., %

* В бюджетной классификации – налоги на совокупный доход.

Источник: Минфин России, Федеральное казначейство России.

Из представленных в табл. 8.2 данных видно, что за рассматриваемый период значительно сократилось количество важнейших налоговых источников субфедеральных бюджетов.

Начиная с 2001 г., налог на добавленную стоимость стал полностью зачисляться в федеральный бюджет. Эта мера отчасти компенсировалась передачей федеральной доли поступлений от НДФЛ в субфедеральные бюджеты, которая была полностью завершена в 2002 г.

В 2003 г. вступили в силу такие решения, как полная отмена налога на пользователей автомобильных дорог (в результате чего существенно сократились доходы целевых бюджетных фондов субъектов РФ), а также переход к полному зачислению доходов от акцизов на табачные изделия в федеральный бюджет. Выпадающие доходы региональных и муниципальных бюджетов были частично компенсированы за счет таких мер в области межбюджетного перераспределения налоговых доходов, как децентрализация акцизов на горюче-смазочные материалы и земельного налога.

С 2004 г. был отменен налог с продаж, зачислявшийся полностью в бюджеты субъектов РФ. При этом были удовлетворены требования региональных властей о компенсации выпадающих доходов региональных и местных бюджетов. Было принято решение о передаче в бюджеты субъектов Федерации поступлений налога на прибыль организаций в размере 1 п.п. налоговой ставки, передаче на субнациональный уровень всех доходов бюджета, поступающих в рамках специальных налоговых режимов для малого бизнеса (за исключением части, направляемой в государственные внебюджетные фонды), а также полной передаче в региональные бюджеты федеральной доли акциза на алкогольную продукцию в части, взимаемой с акцизных складов. Помимо этого, в рамках реформирования налогового законодательства и принятия новой главы Налогового кодекса в бюджеты субъектов Федерации с 2004 г. полностью зачисляются поступления налога на игорный бизнес.

В 2000–2001 гг. произошла некоторая централизация платежей за использование природных ресурсов в федеральном бюджете (доля данных доходов, поступающая в консолидированный бюджет субъектов РФ, снизилась с 76% в 1999 г. до 62% в 2001 г.). С введением налога на добычу полезных ископаемых в 2002 г. централизация в федеральном бюджете платежей за пользование природными ресурсами существенно ускорилась: доля данных доходов, поступающая в консолидированный бюджет субъектов РФ, снизилась до 35% в 2002 г. и до 6% в 2007 г.

Налоговая реформа привела также к существенному сокращению числа региональных и местных налогов, в результате чего резко сократилась доля прочих налогов, сборов и пошлин в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета субъектов РФ.

В результате отмены или централизации в федеральном бюджете части налогов, поступавших ранее в консолидированный бюджет субъектов РФ, в структуре налоговых доходов консолидированного бюджета РФ за рассматриваемый период существенно выросла доля двух налогов: налога на прибыль организаций и подоходного налога с физических лиц. Если в 1999 г. эти два налога составляли 44% налоговых доходов консолидированного бюджета РФ, то в 2001 г. она выросла до 56%, а в 2007 г. составила 77%.

В целом необходимо отметить, что настоящее время разграничение налоговых источников между федеральным центром и регионами в целом соответствует современному этапу развития федеративных отношений в Российской Федерации (в условиях значительной дифференциации в размещении налоговых баз между субъектами РФ определенная концентрация налоговых доходов в федеральном бюджете представляется вполне логичной)[4], и существенный пересмотр данного разграничения в среднесрочной перспективе нецелесообразен. Кроме того, разграничение налоговых доходов между уровнями власти в целом соответствует основным положениям теории фискального федерализма.

1. Согласно теории распределения налоговых доходов между уровнями власти за субнациональными властями необходимо закреплять наиболее равномерно распределенные налоги[5]. Передача субнациональным бюджетам налога на доходы физических лиц, поступления по которому относительно равномерно распределены между субъектами Российской Федерации (коэффициент вариации среднедушевых доходов по НДФЛ в регионах РФ в 2007 г. составил 75%), и централизация неравномерно распределенных ресурсных платежей (коэффициент вариации поступлений налога на добычу полезных ископаемых на душу населения в регионах РФ в 2007 г. составил 44,1%) позволила несколько сгладить неравномерность распределения налоговых доходов между субъектами РФ.

2. За субнациональными бюджетами в России закреплены как достаточно мобильные налоги (налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц), так и немобильные налоги (налоги на имущество). Если закрепление налогов на имущество за субнациональными властями достаточно распространено в зарубежной практике[6] и обосновано в теории фискального федерализма[7], то закрепление налогов на результат экономической деятельности за субнациональными властями оценивается в теории фискального федерализма не столь однозначно[8]. Закрепление за субнациональными властями достаточно мобильных налогов приводит к конкуренции между территориями, что позволяет обеспечить наиболее приемлемое соотношение бюджетных расходов и налогового бремени в каждом регионе[9]. Однако для того, чтобы конкуренция между регионами обеспечивала эффективное равновесие, необходимо соблюдение ряда условий, например, отсутствие экстерналий региональной бюджетно-налоговой политики, что в полной мере недостижимо.

Вместе с тем российская практика по закреплению данных налогов за субнациональными властями представляется достаточно удачным компромиссом между выгодами и издержками от налоговой конкуренции. С одной стороны, за субнациональными бюджетами закреплены налоги, которые отражают экономическую эффективность организаций и физических лиц (налог на прибыль организаций, НДФЛ), что увеличивает заинтересованность регионов и муниципальных образований в экономическом развитии территорий. С другой стороны, данные налоги регулируются федеральным законодательством (для налога на доходы физических лиц и база и ставка налога четко определены нормами Налогового кодекса РФ, а в случае налога на прибыль организаций регионы могут варьировать сравнительно небольшой составляющей налоговой ставки[10]) и администрируются Федеральной налоговой службой, что в значительной степени снижает негативные эффекты от налоговой конкуренции. При решении проблемы трансфертного ценообразования и развития судебной практики, когда выделение адресных субсидии из регионального бюджета с целью «переманить» крупного налогоплательщика повлечет за собой штрафы по отношению к региону, использующему такую практику, закрепление налога на прибыль и подоходного налога за субнациональными бюджетами станет еще более обоснованным. В результате регионы будут конкурировать друг с другом не с помощью налоговых льгот и дискреционных трансфертов хозяйствующим субъектам, а с помощью создания наиболее благоприятных условий жизни населения и инвестиционного климата для всех предприятий на своей территории.

3. Централизация НДС в федеральном бюджете также представляется оправданной с точки зрения теории фискального федерализма[11]. Налоговое бремя по НДС распределяется между потребителями и производителями в зависимости от эластичности спроса на товары и услуги. В результате налоговое бремя может экспортироваться в другие регионы, что представляется нежелательным. Кроме того, как показывает практика некоторых государств (например, Индии)[12], закрепление части поступлений по НДС за субнациональными бюджетами порождает значительные проблемы в налоговом администрировании.

Следует отметить, что такие же проблемы (сложность администрирования и экспорт налогового бремени) были характерны и для налога с продаж и оборотных налогов, отмененных в результате налоговой реформы[13].

Более приемлемый способ передачи регионам части поступлений по НДС реализован в Германии. Однако распределение части поступлений НДС между землями ФРГ нельзя считать закреплением данного налога за региональными властями: база и ставка налога определяются федеральным центром, а распределение части налога осуществляется не пропорционально налоговой базе (или поступлениям), а пропорционально численности населения земель. Таким образом, поступления НДС служат в Германии индикатором, определяющим объем подушевой дотации для вертикального выравнивания, а само распределение НДС не является закреплением данного налога за субнациональным уровнем власти, а является формой межбюджетных трансфертов.

Таким образом, централизация поступлений НДС в федеральном бюджете в 2001 г., отмена оборотных налогов в 2001 г. и 2003 г., а также отмена налога с продаж в 2004 г. представляются вполне целесообразными мерами. Потенциально наиболее приемлемым способом передачи, в случае необходимости, части поступлений по НДС субнациональным властям является способ, используемый в ФРГ.