 |
Эффективное управление финнсированием учреждения
|
|
|
|
Эффективность работы учреждения во многом зависит от того, насколько грамотно составлена смета доходов и расходов и расходов на отчетный год.
Смета доходов и расходов - документ, определяющий объем и целевое направление бюджетных ассигнований, утвержденный в установленном порядке и содержащий расчетные данные по каждому целевому направлению бюджетных ассигнований[10, С.45].
В смете указываются: реквизиты бюджетной организации и финансирующего бюджета, перечень и объемы расходов, перечень и объемы доходов, показатели деятельности учреждения, обоснование сумм расходов и расходов. В обязательном порядке к смете прикладываются расчеты с обоснованием планируемых затрат.
Формируется смета бюджетного учреждения на основании доведенных показателей сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств на соответствующий год и утверждается соответствующим распорядителем или главным распорядителем бюджетных средств. На сегодняшний день какого-либо общего нормативного документа Минфина России, регламентирующего порядок составления сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, не существует.
В настоящее время с точки зрения исполнения бюджетов значение сметы доходов и расходов бюджетного учреждения существенно изменилось. Дело в том, что средства, выделяемые из бюджета на основную деятельность бюджетного учреждения, расходуются в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств.
Кассовое расходование (финансирование) бюджетного учреждения органом, исполняющим бюджет, может осуществляться исключительно в пределах лимитов бюджетных обязательств, независимо от наличия (отсутствия) сметных назначений. В то же время необходимость составления сметы диктуется наличием у бюджетного учреждения средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, на расходование которых лимитов бюджетных обязательств не доводится. В данном случае смета доходов и расходов бюджетного учреждения выступает единственным документом, определяющим направления и суммы расходования таких средств.
|
|
|
Большинство плановых норм и нормативов (кроме сферы оплаты труда и денежных компенсаций и трансфертов) при составлении смет самостоятельно рассчитываются бюджетными учреждениями с учетом местных цен и тарифов. К примеру, расходы на коммунальные услуги определялись на основе технологических норм для данного типа помещения, исходя из реально сложившегося уровня цен. Хотя существуют нормы обеспеченности работников площадью помещения, для расчета коммунальных расходов они не применяются из-за невозможности их соблюдения.
Статьи бюджетной классификации жестко привязаны к определенным целям расходов, обеспечивая тем самым действенный механизм контроля целевого назначения расходов. Одновременно изменчивость и нестабильность экономических условий зачастую требуют внесения изменений в утвержденные планы (лимиты) на год, перераспределения средств между статьями. Решение о таком перераспределения принимает Минфин РФ. Невысокая оперативность механизма перераспределения затрудняла эффективное управление краткосрочным планированием и расходованием средств на уровне учреждения.
Можно предположить, что практически любое бюджетное учреждение может оказаться в ситуации, когда свою потребность в финансировании придется доказывать на конкретных цифрах и в условиях жесткой конкуренции. Таким образом, грамотное планирование может сыграть решающую роль в деятельности учреждения.
На первом этапе составления возникнет необходимость в группировке расходов (расходных обязательств) в зависимости от их характера на действующие и принимаемые.
|
|
|
Практика показывает, что состав значительной части расходов учреждения предопределен ранее принятыми нормативными актами, заключенными договорами, сложившимся фондом оплаты труда. Эти расходные обязательства (расходы) называют действующими. Такие расходы подлежат обязательному включению в планируемый бюджет и их легко обосновать с использованием достаточно простых правил пересчета (прямой счет, индексация). Для существенной корректировки объема действующих обязательств необходимо внесение изменений в действующие нормативные акты.
В то же время существуют расходные обязательства, возникающие многократно или однократно, причем одновременно с принятием соответствующего нормативного акта. Примером может служить решение об увеличении пособий, денежного довольствия, заработной платы в бюджетной сфере, осуществление инвестиционных проектов. Такие расходные обязательства называются принимаемыми. Их обоснование требует тщательной проработки.
Исходя из этого, принятие плана действующих обязательств будет предельно упрощено и ускорено. Главное внимание уделяется рассмотрению плана принимаемых расходных обязательств, причем данный план будет рассматриваться после принятия плана действующих обязательств либо после заблаговременного их сокращения (при наличии экономии).
В обоснование для каждой подстатьи экономической классификации присутствует информация о методике планирования объема расходов на 2007-2008 годы в виде кода методики оценки объема расходов.
Система бюджетного учета, действующая с 2005 года, предполагает прозрачность движения государственных финансовых потоков, что обеспечивает возможность оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств. Необходимость такой оценки продиктована ограниченностью бюджетных средств. В последнее время руководители бюджетных учреждений все чаще задаются вопросом: как оценить финансовуюдеятельность организации?
Бюджетная политика должна формироваться исходя из решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами. Эти цели предполагается достичь путем[30, С.25]:
|
|
|
- разработки стратегии расходования бюджетных средств исходя из долгосрочных тенденций
- повышения результативности расходования бюджетных средств (расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на достижение конечного результата наиболее эффективным способом)
- повышения уровня среднесрочного планирования
- увеличения степени самостоятельности и ответственности главных распорядителей (разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развитие внутреннего аудита, укрепление финансовой дисциплины)
- обеспечения прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд
Организация рационального и эффективного расходования бюджетных ресурсов необходима в любом современном обществе, поскольку существенно влияет на достижение оптимальных параметров функционирования экономики и решение стоящих перед государством приоритетных задач. Теоретически любое общество стремится использовать свои ресурсы максимально эффективно. Следовательно, необходимость оценки результативности и эффективности расходования бюджета продиктована требованиями общества. Под эффективностью расходования бюджетных средств следует понимать достижение поставленных целей и задач в рамках реализации государственных программ путем соотношения полученного результата и произведенных затрат. Соответственно, критерии эффективности характеризуют объем произведенных расходов на предоставленные государством услуги (выполненные работы) [31,С.65].
Получателям бюджетных средств устанавливаются количественные и качественные задания, для выполнения которых им выделяются лимиты бюджетных ассигнований. В рамках этих лимитов они могут оптимизировать свою деятельность, направив сэкономленные средства на собственные нужды. Тем самым устраняется противоречие интересов распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.
|
|
|
Все чаще бюджетными учреждениями стала использоваться результативная модель управления бюджетными средствами обеспечивающая самостоятельность бюджетополучателей при принятии ими решений и позволяет в полной мере оценить результаты проделанной ими работы, поскольку применение результативной модели управления бюджетными средствами предполагает наличие плановых и фактических показателей.
На сегодняшний день в России преобладает затратная модель управления бюджетными средствами. Она характеризуется отсутствием самостоятельности бюджетополучателей при расходовании ими бюджетных ассигнований. Оценить эффективность расходования бюджетных ассигнований при использовании затратной модели управления бюджетными ресурсами крайне сложно ввиду отсутствия установленных на законодательном уровне конечных результатов деятельности, которые должны быть достигнуты. Тем не менее, это возможно. Данная модель, несмотря на недостатки, очень стабильна, поскольку[33, С.46]:
- привычна и удобна как главным распорядителям (распорядителям), так и получателям бюджетных средств
- не предполагает доверия к бюджетополучателям (предоставляет им ограниченный круг полномочий)
В России формируется новая модель управления бюджетными ресурсами, которая по своим характеристикам близка к результативной. Правительством поставлены следующие задачи, на решении которых нужно сосредоточиться при формировании и реализации бюджетной стратегии[34, С.50]:
1) Проводить анализ эффективности всех расходов бюджета, в связи с чем уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству следует определять цели выполняемых действий и оценивать их последствия. Полагаем, что до бюджетополучателей вместе с бюджетными ассигнованиями будут доводиться количественные и качественные показатели работы
2) Применять механизмы, стимулирующие бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых услуг и эффективности бюджетных расходов, расширять полномочия главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг. В сферах, где это целесообразно, планируется внедрение форм финансирования, обеспечивающих взаимосвязь между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств. Предполагается предоставить бюджетным учреждениям право самостоятельно определять направления расходования средств
3) Повысить качество финансового менеджмента в бюджетном секторе. Данную задачу предполагается реализовать путем увеличения степени ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и создания стимула для обеспечения прозрачности и эффективности использования бюджетных средств
|
|
|
Бюджетные ассигнования бюджетным учреждениям доводятся в рамках реализации определенной государственной программы. Следовательно, должны разрабатываться как общие критерии оценки эффективности, так и для конкретной программы. Любая государственная программа предполагает достижение определенных целей, поэтому, несмотря на отсутствие на сегодняшний день практики доведения до бюджетополучателей главными распорядителями (распорядителями) бюджетного учреждения конечных результатов деятельности, на основании положений государственной программы бюджетное учреждение может определить цели, гарантирующие наиболее эффективное использование бюджетных ассигнований.
В рамках Национального проекта «Здоровье» реализуется программа «Родовые сертификаты», цель которой - оказание медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, а также ребенку в первый год жизни. В рамках этой программы предоставляется дополнительное финансирование акушерско-гинекологической помощи, оказываемой медицинскими учреждениями женщинам в период родов.
Подтвердить эффективность расходования денежных средств, полученных в рамках данной программы, медицинское учреждение может следующими способами[40, С.43]:
1) Показав, что они были израсходованы в соответствии с Порядком расходования средств, связанных с оплатой государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения (а при их отсутствии – медицинским организациям, в которых в установленном законодательством РФ порядке размещен государственный и (или) муниципальный заказ) услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и послеродовой период, а также по диспансерному наблюдению ребенка в течение первого года жизни, утвержденным Приказом Минздравсоцразвития РФ от 19.01.2007 № 50. Отметим, что согласно данному порядку средства направляются на оплату труда медицинского персонала, на приобретение медикаментов и медицинской техники.
2) Поскольку оплата медицинских услуг, оказанных женщинам в период беременности и родов, по родовым сертификатам стала практиковаться с 01.01.2006, можно рассчитать изменение количества услуг, оказанных по родовым сертификатам в 2006 и 2007 годах.
3) Можно рассчитать и проанализировать стоимость затрат, приходящихся на единицу услуги, оказанной в 2006 и 2007 году, и показать влияние затрат на единицу услуги на количество оказанных услуг.
Несмотря на то, что критерии оценки эффективности индивидуальны для каждой программы, можно выявить и систематизировать общие критерии, которые позволят оценить работу бюджетного учреждения любой социальной направленности.
Заметим, что на сегодняшний день механизмы, методы и критерии оценки деятельности бюджетных учреждений находятся на стадии разработки и законодательно не утверждены, поэтому данная тема весьма дискуссионная.
Таблица 1 - Критерии оценки деятельности учреждения[42, С.50]
| Критерии | Основной признак эффективности | База для формирования оценки |
| Правовые | Отсутствие нарушений в процессе деятельности учреждения | Данные проверок налоговых, контрольно-ревизионных, прокуратуры, прочих контролирующих органов |
| Экспертные | Отсутствие жалоб и положительные отзывы граждан о деятельности бюджетного учреждения | Анализ обращений граждан, публикаций в прессе, опросов общественного мнения |
| Социальные | Мнение компетентных работников об общественной полезности и эффективности деятельности учреждения | Необходимые для экспертизы сведения |
Правовые, экспертные и социальные критерии формируются аналитически на основе интеграции в единое целое объективных и субъективных оценок. Прагматический критерий представляет наибольший интерес, так как он наиболее объективен и является ключевой составляющей системы формирования и исполнения бюджета, ориентированной на результат. Однако для обоснованной оценки эффективности деятельности бюджетного учреждения по прагматическому критерию необходимы нормативы по каждому из видов услуг или база для сравнения. Расчет прагматического критерия эффективности использования бюджетных ассигнований осложнен системой управления бюджетными средствами, которая не предполагает административного доведения распорядителями бюджетных средств бюджетополучателям конкретных целей и задач. В связи с этим сегодня можно достичь эффективного использования государственных ресурсов только увязкой интересов бюджетополучателей и распорядителя бюджетных средств, что, не совсем верно[55, С.60].
Безусловно, взаимная заинтересованность бюджетополучателей и их главных распорядителей (распорядителей) в достижении целей быть должна, но этого недостаточно для обеспечения эффективности использования общегосударственных финансов. Критерии оценки деятельности получателей бюджетных средств, взаимосвязанные с конкретными государственными программами, необходимы, прежде всего, для улучшения системы внутреннего и внешнего бюджетного контроля и аудита, отвечающей современным требованиям. Внутренний контроль должен быть направлен на предотвращение неэффективных решений и нарушений бюджетных обязательств. Он может включать элементы внутреннего арбитража, нацеленного на разрешение споров внутри организации и сглаживание конфликтов. Внешний контроль должен быть сконцентрирован на качестве выполнения бюджетных заданий, функциональных обязанностей, на целевом использовании средств, оценке эффективности бюджетных расходов, ревизии контрактов и прочем.
В новых условиях очень важно уметь объективно оценивать деятельность бюджетного учреждения. Поэтому необходимо разработать соответствующие показатели результативности деятельности и эффективности использования финансовых ресурсов[59, С.61].
Заметим, что понятия результативности и эффективности деятельности нельзя в полной мере приложить ко всей бюджетной сфере.
Результативность деятельности учреждения предполагает оценку конечных результатов использования бюджетных средств. И критерием такой оценки могут быть только количественные показатели деятельности учреждения.
Количественные показатели деятельности учреждения можно получить несколькими способами. Ряд показателей содержится в статистической и бюджетной отчетности учреждения. Кроме того, определенные данные могут быть отражены во внутриведомственных отчетах, которые формируются либо в дополнение к основным показателям бюджетной отчетности, либо как отдельные самостоятельные отчеты.
Существенное влияние на количественные показатели будут оказывать субъективные факторы: географическое положение учреждения и его удаленность от промышленных и административных центров, где - в городе или в сельской местности, - оно расположено, плотность населения на данной территории и др.
Немаловажную роль будет играть и человеческий фактор: компетентность и профессионализм специалистов (учителей, врачей, ученых и т.п.), работающих в учреждении, возможность повышения их квалификации. Объективную оценку результатам деятельности учреждений может дать только главный распорядитель. При этом ему необходимо учитывать особенности выполняемых учреждением государственных функций и условий хозяйствования.
Существует классическое определение финансовой эффективности: это оценка производственной деятельности, выражаемая как соотношение между результатом хозяйственной деятельности и использованными ресурсами (временными, материальными и т.п.). Из этого определения становится понятно, что финансовая эффективность - показатель качественный.
Определить финансовую эффективность деятельности работы коммерческой организации несложно, поскольку в коммерции главный критерий успеха - прибыльность. Объективно определить, насколько эффективно работает учреждение, не так просто, в силу специфики его функций.
Принцип финансовой эффективности и экономности использования бюджетных средств заложен в статье 34 Бюджетного кодекса РФ. В редакции проекта изменений в БК РФ этот принцип назван «принципом результативности и эффективности».
Следуя этому принципу, бюджетополучатели в процессе исполнения бюджетов должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип финансовой эффективности и экономности начинает действовать уже при составлении бюджета. То есть БК РФ требует прогнозировать ожидаемый финансовый итог, эффективность деятельности учреждения в самом начале отчетного периода. А учреждения-бюджетополучатели могут спрогнозировать финансовую эффективность своей деятельности на предстоящий отчетный период уже при составлении сметы посредством проведения необходимого анализа при формировании сметы доходов и расходов.
Планируется переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов, считаем, что в настоящий момент правильное формирование сметных (то есть плановых) показателей является важным элементом в процедуре оценки эффективности использования бюджетных средств. Ведь именно от правильности составления сметы доходов и расходов бюджетного учреждения во многом зависит эффективность использования бюджетных средств[45, С.71].
А поскольку сметы подведомственных учреждений утверждают главные распорядители бюджетных средств, то от того, какие требования главный распорядитель выставит учреждениям при формировании сметы на предстоящий отчетный период, и будут зависеть и финансовый результат, и эффективность использования бюджетных средств.
|
|
|
