Тенденции в области агрегации интересов

В главе 4 и других местах уже отмечалось, что с крушением автори­тарных режимов в Восточной Европе в конце 1980-х годов демократи­ческая тенденция в мире приобрела дополнительный импульс. На рис. 5.4 дана классификация (на основе доминирующей структуры агрегации интересов) существующих в мире режимов в конце 1970-х, 1980-х и 1990-х годов. Приводимое процентное соотношение имеет приблизи­тельный характер, поскольку нередко строится на ограниченной ин­формации. Тем не менее рисунок дает примерное представление о частот­ном распределении трех важнейших форм — состязательных партийных, однопартийных и военных режимов. К «остаточной» категории тради­ционных правительств относятся преимущественно небольшие монар­хии Среднего Востока, Южной Азии и тихоокеанского побережья.

В 1978 г. примерно в трети из более чем 150 существовавших в мире независимых стран доминирующими структурами агрегации интере­сов выступали состязательные партийные и электоральные системы. Режимы такого типа преобладали в Западной Европе и Северной Америке (включая Карибский бассейн), не были чем-то необычным для Латинской Америки, но редко встречались в Африке и на Сред­нем Востоке. Примерно такой же была доля стран, где действовала та или иная разновидность однопартийного режима. Однопартийные си­стемы господствовали в Восточной Европе и были довольно распрос­транены в Африке и Азии. Чуть меньше чем в четверти стран решаю­щую роль в агрегации интересов либо формально (военные прави­тельства), либо фактически (подчиненные военным гражданские правительства) играли военные. К данной категории относились по­рядка трети или более стран Африки и Латинской Америки.

Десятилетие спустя проявилась отчетливая тенденция к сокраще­нию числа однопартийных правительств. Их доля в мире упала с 30 до

о *

О СО

S

X • я

10-

II

^: 1978 1988-1990 1997-1998

ЦЩ Состязательные партии ^^$j Правление военных | | Однопартийная система ftffffl Традиционные режимы

Рис. 5.4. Изменение доминирующей структуры агрегации интересов — общемировое движение в направлении демократии.

Источники: Gastil R. D. Freedom in the World 1979. N.Y., 1979; GastilR. D. Freedom In the World 1988-1989. N.Y., 1989; Gastil R. D. Freedom in the World 1997-1998 N.Y., 1998.

24%, хотя в Африке они продолжали действовать почти в 40% стран. Как мы уже знаем, масштабы угасания режимов, основанных на эксклю­зивных правящих партиях, были еще более впечатляющими. Как и ожи­далось, заметным было движение в направлении демократии, станов­ления состязательных партийных и электоральных систем. Доля таких систем в мире выросла с 36 до 41% (и еще некоторое число стран ввело у себя некоторые элементы партийной и электоральной конкуренции). Несколько увеличилась и доля военных правительств — с 23 до 26%.

Начиная с 1989 г. в связи с драматическими переменами в Восточ­ной Европе и новым давлением в пользу демократии в развивающем­ся мире демократическая тенденция стала стремительно набирать силу. Доля состязательных режимов составляет сегодня около 60% при со­кращении доли всех других форм. Большинство все еще сохраняю­щихся однопартийных систем за некоторыми исключениями (напри­мер, Китай и Куба) имеют расплывчато корпоративную структуру. Свой вклад в развитие этой тенденции, особенно в Африке, внесло размывание идеологических оснований авторитарных правительств, pibho как и утрата ими поддержки со стороны Советского Союза.

В 1990-х годах многие африканские нации сделали ряд шагов в на­правлении более демократичной и свободной системы. Однако неко­торые нации остаются в стороне от этого движения. Так, в Кении президент Даниель Арап Муа был вынужден пойти на многопартий­ные выборы, где не набрал большинства голосов, но был переизбран в связи с крайней разобщенностью оппозиции. В Судане действует фундаменталистский мусульманский режим, отрицающий легитим-ность демократических институтов. Сомали остается расколотым и недемократичным государством после длившейся почти десятилетие гражданской войны.

Принимая, возможно, в расчет падение Йёгитимности авторита­ризма, военные, особенно в Латинской Америке, сегодня склонны осуществлять свое ^господство скорее закулисно, чем через прямое правление. Кроме t^ro, в таких важных латиноамериканских странах, как Аргентина, Бращлия, Чили и Уругвай; военные режимы дей­ствительно уступили место состязательным партийным режимам. Хотя однопартийные режимы в Африке стали более открытыми, доля под­чиненных военным правительств увеличилась с 36% в 1970-х годах до 46% в 1980-х и снова сократилась до 30% в конце 199Рх. Из 13 суще­ствовавших на планете в 1998 г. военных режимов 12 приходилось на Африку. Недавними жертвами вмешательства военных стали конку-ревдиые правительства в Сьерра-Леоне и Республике Конго (бывшем Заире). Эпоха доверия к военным как к той силе, которая способна решить проблемы развития, похоже, прошла, однако захват власти военными остается вероятным исходом в ситуации, когда другие типы правительства не в состоянии урегулировать внутренние конфликты.

Там, где происходит «движение вспять» на пути к демократии, будь то временное закрытие перуанского.парламента президентом Фудзимори или установление жесткого контроля над политической деятельностью в Бирме, военные обычно составляют по меньшей мере часть антидемократических сил. Учитывая все это, мы не можем ут­верждать, что тенденция к демократизации будет неослабно продол­жаться. Многопартийные режимы, которые кажутся неспособными справиться с экономическими и социальными проблемами, часто утрачивают свою легитимность. Именно с таким вызовом сталкивают­ся сегодня новые состязательные режимы Восточной Европы и быв­шего Советского Союза, равно как и третий мир.

Способ агрегации интересов — важный показатель того, как правительство страны действует по отношению к своим гражданам и что оно делает для них. Все то, что в наибольшей степени интересует нас, когда заходит речь об управлении и политической жизни, —

стабильность, революция, участие, благосостояние, равенство, сво­бода, безопасность, во многом обусловливается моделью агрегации интересов. Посредством агрегации интересов стремления и требова­ния граждан преобразуются в альтернативные варианты политичес­кого курса. В итоге многие возможные политические курсы отсекают­ся и остается лишь ограниченный набор альтернатив. Кроме того, это означает, что политические ресурсы аккумулируются в руках относи­тельно небольшого числа политических акторов, которые определя­ют политический курс. Варианты политического курса, которые дохо­дят до этой стадии, являются предметом серьезного политического рассмотрения, поскольку поддерживаются значительными секторами общества. Такой вариант политического курса, как, скажем, нацио­нализация сталелитейного производства в США, никогда не был «се­рьезным», поскольку ни одна из групп обладающих важными полити­ческими ресурсами лидеров не выступала в его пользу, хотя в других странах подобная политическая мера была проведена в жизнь.

Процесс сужения и объединения набора альтернативных полити­ческих курсов легко прослеживается в функционировании состяза­тельныхпартийных систем. Из множества возможных вариантов поли­тического курса лишь несколько получают одобрение партий, после тот как те выбрали свое руководство и утвердили электоральные плат­формы. В ходе выборов избиратели поддерживают некоторые из этих партий и тем самым определяют масштабы партийного представи­тельства в законодательном органе. На парламентской стадии проис­ходит дальнейшая консолидация и создание коалиций между партий­ными фракциями или группами. При этом в какой-то момент боль­шинство вариантов политического курса исключаются из рассмотрения. Либо они изначально не имели за собой партийной поддержки, либо поддерживающие их партии провалились на выборах.

В неконкурентных партийных системах, при военных правитель­ствах и монархиях процесс агрегации протекает иным образом, одна­ко с тем же самым эффектом сужения набора вариантов политичес­кого курса. В одних случаях, в частности тогда, когда военное прави­тельство или клика в рамках авторитарной партии способна определять правительственную программу, агрегация фактически детерминирует политический курс. В других случаях, когда законодательное собра­ние, военный совет или политбюро правящей партии включают в себя несколько примерно равных по силе фракций, вопрос о полити­ческом курсе решается в ходе межфракционных переговоров.

Важнейшей характеристикой процесса агрегации интересов во всех системах является уровень поляризации. В главе 3 мы обсуждали кон-ссисусные и конфликтные политические культуры. Мы упоминали о юм, что политическая культура Соединенных Штатов, Германии и Великобритании относится к числу консенсусных и большинство граж-

этих стран предпочитают умеренную позицию. В Италии, Франции

Авторитарные партийные системы Агрегация интересов Военное правительство Труппы сотрудничества Инклюзивная правящая партия Институциональные группы Консенсусные партийные системы Консрциативные партийные системы Конфликтные партийные системы

1. Roniger L,t Ayse G.-A. (eds.). Democracy, CHentelism, and Civil Society. Boulder, CO, 1994; Eisen-stadt S., Roniger L. Patrons, Clients and Friends. Cambridge, 1984; Pye L. W, Asian Power and Politics. Cambridge, MA, 1985; Shefter M,

и России, где на левом фланге концентрируется больше граждан, чем в центре, политическая культура имеет более поляризованный характер.

Принято считать, что степень поляризации в вырабатывающем политический курс органе сходна со степенью поляризации полити­ческой культуры. В относительно консенсусных обществах вроде Гер­мании парламент преимущественно состоит из умеренных и терпи­мых партий. В более конфликтной Италии в оказавшемся в патовом состоянии парламенте долгое время доминировали две весьма дале­кие друг от друга по своим позициям партии — Коммунистическая и ХристианскО'Демократическая.

Но политика не только отражает среду, но и формирует ее. Агрега­ция интересов часто меняет уровень поляризации, вносимой полити­ческой культурой в процесс выработки политического курса, В этом одна из причин того, почему политика так зачаровывает. Хорошо организо­ванные политические партии с умелым руководством могут, по край­ней мере, какое-то время оказывать преобладающее влияние на поли­тическую жизнь и ограничивать роль экстремистских групп в законода­тельном органе, как это происходит в консенсусной модели, о которой шла речь выше. И наоборот, хорошо организованные экстремисты в состоянии успешно апеллировать к страхам и предрассудкам опреде­ленных групп и получать их поддержку на выборах, приобретая значи­тельный вес в парламенте консенсусной в других отношениях страны.

Конечно, создаваемые путем авторитарной агрегации интересов структуры политической власти обычно не отражают общественное мнение. В глубоко расколотых и охваченных конфликтами обществах такая непредставительность иногда рассматривается как громадное достоинство. Во многих странах организаторы военных переворотов, оправдывая свержение партийных правительств, утверждают, что тем самым они уменьшают поляризацию политической жизни и избавля­ют нацию от конфликта, который она не может себе позволить. Ана­логичным образом, главы авторитарных партий, как правило, заяв­ляют, что их нация должна сконцентрировать все свои силы и ресур­сы на достижении общих целей, а партийная конкуренция чересчур поляризует общество.

Главное оправдание демократии заключается в том, что она зас­тавляет политических лидеров действовать так, как того хочет народ. В поляризованных политических культурах издержки агрегации инте­ресов, отражающей разногласия и неопределенность, могут показаться слишком высокой ценой за гражданский контроль. Однако, как пока­зывает частая нестабильность авторитарных и военных правительств, от внешних проявлений поляризации избавиться гораздо проще, чем от самой поляризации. В конечном итоге это может привести к тому. что культурные расхождения будут отражаться не через партийную конкуренцию, а через военные клики и внутрипартийные группы, а граждане будут лишены как свободы и участия, так и стабильности.

Мажоритарные партийные системы Многопартийные системы Отношения патрон/клиент Партийно-электоральная агрегация Плюральные электоральные правила Пропорциональное представительство Состязательные партийные системы Эксклюзивная правящая партия Электоральная явка

Рекомендуемая литература

Converse Ph, E,, Pierce R. Political Representation in France. Cambridge, MA,

1986.

Downs A. An Economic Theory of Democracy. N.Y., 1957, Gallagher M._f Laver M., Mair P. Representative Government in Western Europe.

N.Y., 1995.

Jackson R. H,, Rosberg C. G. Personal Rule in Black Africa. Berkeley, 1982. Lover M.,Schofield JV.Multiparty Government.N.Y., 1990. LijphartA, Democracy in Plural Societies. New Haven, CT, 1977. LijphartA. Electoral Systems and Party Systems. N.Y., 1994. LinzJ. /., Stepan A, (eds.). The Breakdown of Democratic Regimes. Baltimore, •i.. 1978. MordlingerE, A. Soldiers in Politics: Military Coups and Governments. Englewood

Cliffs, 1976. O'Donnell G,, Schmitter Ph., Whitehead L, Transitions from Authoritarian Rule:

Prospects for Democracy. Baltimore, 1986. Permutter A. Modern Authoritarianism: A Comparative Institutional Analysis.

New Haven, 1981. PowellG. В., Jr. Contemporary Democracies: Participation, Stability and Violence.

Cambridge, 1982.

Powell G. В., Jr. Elections as Instruments of Democracy. New Haven, 2000. Riker Ж.Я. Liberalism Against Populism. San Francisco, 1982. Sartory G. Parties and Party Systems. Cambridge, 1976. Von Beyme K. Political Parties in Western Europe. N.Y., 1985. Ware A. Citizens, Parties, and the State. Princeton, 1988.

Patronage and Its Opponents/Political Parties and the State. Princeton, 1994. См. также исследования персональ­ных сетей политических лидеров бывшего Советского Союза, напри­мер: Rigby Т. H., Harasimin Л Leader­ship Selection and Patron Client

Relations in the USSR and Yugoslavia. Bevcrly Hills, 1981. 2. Thompson W. The Grievances of Military Coup-Makers. Beverly Hills, 1973. 3. Обширная литература по партийным стратегиям многим обязана класси­ческой работе Э. Даунза. См.: Downs А. An Economic Theory of Democracy. N.Y., 1957. В более общем плане см.: MuellerD, С. Public Choice. Cambridge, 1979. 4. Franklin M. et al., Electoral Change. Cambridge, 1992; Dalton R. J., Flanagan S. C, Beck P. A. (eds). Electoral Change in Advanced Industrial Societies. Princeton, 1984. 5. Duverger M. Political Parties: Their Organization and Activity in the Mo­dern State. N.Y., 1963. Современное обсуждение электоральных систем и их следствий дано в: Taagepera R., ShtgartM. Seats and Votes. New Haven, 1989. 6. Budge /., Robertspn Д, Heart D. Ideology, Strategy and Party Change: Spatial Analyses of Post-War Election Programmes in 19 Democracies. N.Y., 1987. 7. Powell G. B. Voting Turnout in Thirty Democracies//Rose R, (ed.) Electoral Participation. Beverly Hills, 1980; Jackman R. Political Institutions and Turnout in Industrial Democracies// American Political Science Review, 1987, vol. 81, p. 405-424; Topf R. Electoral Participation//Klingemann H., Punch D. (eds.) Citizens and the State. Oxford, 1995. 8. Dalton R. J. Citizen Politics: Public Opinion and Political Parties in Advanced Industrial Democracies. Chatham, 1996; Converse Ph. E., Pierce R. Representation in France. Cambridge, MA, 1986; Lewis-Beck M. Economics and Elections: The Major Western Democracies. Ann Arbor, 1988. 9. Анализ воздействия избирательных законов на партийное представитель­ство и правительственное большин­ство см.: Taagepera R., Shugart M. Seats and Votes. New Haven, 1989; LijphartA. Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945-1990. Oxford, 1994.

10. Klingemann //,-/>., Hofferbert R.< Budge I. Parties, Policy and Democracy. Boulder, 1995. См. также: Rose R Do Parties Make a Difference? Chatham, NJ, 1984, ch. 5. 11. О проблемах гражданского контроля см.: Powell G. В., Jr. Constitutional Design and Citizen Electoral Control// Journal of Theoretic Politics, April 1989, N l. Некоторые эмпирические свидетельства приведены в: Powell G. В., Jr., Whitten G. A Cross-National Analysis of Economic Voting/ /American Journal of Political Science, 1993,: vol. 37, N3, pp. 391-444. 12. Эмпирические свидетельства того, что послевыборный торг обеспечивает большую согласованность между по­зициями граждан, правительств и лиц, определяющих политический курс, приведены в: Hubber J., Powell G. В., Jr. Congruence, between Citizens and Policymakers in Two Visions of Liberal Democracy//World Pofitics,1994, vol. 46, N 2, p. 291-326. 13. Данная классификация взята из: LijphartA. Democracy in Plural Societies. New Haven, CT, 1977; Lijphart A. Democracies. New Haven, 1984. cm. также: Powell G. B. Contemporary Democracies. Cambridge, MAi, 1982. 14. LijphartA. Democracy to Plural Societies. 15. См.: Powell G. В., Jr. Contemporary Democracies, chs. 8, 10; а также: LinzJ. J., StepanA. (eds). The Breakdown of Democratic Regimes. Baltimore, 1978. 16. Linz J. Totalitarian and Authoritarian Regimes//Greenstein F., PolsbyN. (eds). Handbook of Political Science. Reading, 1975, vol. 3, pp. 175-412; Per/mutter A. Modern Authoritarianism: A Compara­tive Institutional Analysis. New Haven, 1981, especially pp. 62-114. 17. Schurman F. Ideology and Organization in Communist China. Berkeley, 1966. 18. Об африканском опыте см.: Young С. Ideology and Development in Africa. New Haven, 1982, ch. 2. 19. См.: Denitch B. D. The Legitimation of Revolution: The Yugoslav Case. New Haven, 1976. 20. См.: Jackson R. H., Rosberg C. G. Personal Rule in Black Africa. Berkeley, 1982; Young C. Ideology and Development in Africa.

Глава 6

Правительственные учреждения и выработка политического курса

Выработка политическогокурса является ключевым моментом по­литического процесса. Именно тогда законопроекты становятся зако­нами, и правители, кем бы они ни были, издают указы. Затем поли­тические курсы проводятся и претворяются в жизнь. Чтобы понять политику государства, мы должны знать, как принимаются решения. Где именно в различных политических системах сосредоточена реаль­ная власть? Что нужно ддя изменения государственного курса? Доста­точно ли для этого простого большинства голосов в законодательном собрании либо необходима также поддержка независимо избранного исполнительного органа? А может, здесь требуется декрет, изданный монархом, соглашение, подписанное военачальником, решение, одоб­ренное политбюро? Или же ддя изменения курса довольно лишь при­хоти единоличного диктатора? В этой главе рассматриваются правила принятия решений и функ­ции в области определения политического курса таких правительствен­ных органов, как законодательные собрания, исполнительная власть, бюрократия и суды. Правительственные учреждения играют централь­ную роль в выработке политического курса. Влияние экономических, социетальных и индивидуальных акторов оказывается важным, когда оно отражается на решениях, принятых в рамках правительственных институтов. Не будучи трансформированы государственными чинов­никами в законы или политический курс в соответствии с некими установленными правилами принятия решений, не могут стать эф­фективными ни претензии групп интересов на налоговые льготы, ни требования защитить находящиеся под угрозой исчезновения виды флоры либо фауны. Вместе с тем было бы неверным трактовать прави­тельственные действия как нечто сугубо однонаправленное. Процесс §заимодействия между правительством и гражданами имеет двухсто-

 

ронний характер, включая в еебя идущие вверх влияния и требования общества и спускающиеся вниз решения правительства. Хотя цартии, группы интересов и другие акторы могут быть весьма активными в артикуляции и агрегации интересов, правительственные чиновники, законодатели и соответствующий штат служащих по большей части непосредственно инициируют и формулируют предложения относи­тельно политического курса.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: