Бюрократия как форма организации

Мы обычно употребляем термин «бюрократия» для обозначения всех типов государственной администрации. Однако, строго говоря, этот термин характеризует особую форму организации таких учрежде­ний, практику, которая получила распространение в последней чет­верти XIX — начале XX столетия. Согласно заключению классика не­мецкой социологии Макса Вебера, бюрократической организации свойственны следующие черты: 1) принятие решений основано на фиксированных должностных компетенциях, правилах и инструкциях; 2) установлены формальные и специализированные образовательные иди квалификационные требования, соответствие которым необходи­мо для занятия той или иной должности; 3) действует иерархическая система управления: жестко упорядоченная система руководства и под­чинения, при которой информация идет снизу вверх, а решения спус­каются сверху вниз; 4) решения принимаются на основе стандартных рабочих процедур, предполагающих, в частности, пространные пись­менные отчеты; 5) позиции должностных лиц обусловлены профес­сиональным статусом; назначения на должность и продвижение по служебной лестнице определяются заслугами человека, чиновники ограждены от политического вмешательства, прежде всего в связи с тем, что их работа носит постоянный характер. Если исходить из таких критериев, то ни одна организация не окажется в полном смысле бюрократической, хотя вооруженные силы и университеты довольно близко подходят к идеальному образцу.

Указанные свойства бюрократии имеют целый ряд благотворных эффектов. Они способствуют компетентности, последовательности, беспристрастности, независимости от политических манипуляций. По­думайте, какой бы была наша жизнь без бюрократии! До ее появления государственные чиновники часто являли собой печальное зрелище. Некоторые из них получали свою должность по наследству, другие при­обретали ее благодаря семейным или политическим связям. Но нередко посты просто покупались и использовались для самообогащения или обретения социального статуса (либо и того, и другого одновременно). Многие видели в службе лишь побочное занятие и уделяли мало вре­мени своим обязанностям. Поэтому неудивительно, что государствен-

ные чиновники часто бывали некомпетентными, равнодушными к своему делу, продажными или и теми, и другими, и третьими. Они зачастую произвольно использовали свои полномочия, создавая пре­имущества для своих друзей и соседей и дискриминируя остальных. Поскольку же не было четких правил и установлений, обиженные граждане обычно имели мало возможностей отстоять свои права.

Но негативные коннотации, заложенные в слове «бюрократия», наводят на мысль о том, что у подобной формы организации есть и слабые стороны. Бюрократические организации имеют тенденцию ста­новиться громоздкими, приверженными букве инструкций, костными, безучастными к нуждам своих клиентов. Во многих случаях чиновники практически лишены стимулов к тому, чтобы вводить инновации и Эффективно, а то и просто усердно работать. Хотя предполагается, что бюрократия политически и идеологически нейтральна, на практике она нередко испытывает влияние господствующих идеологий своего време­ни, проявляет склонность к консерватизму и преследует собственные институциональные интересы [13]. Проблема бюрократии приобретает особую остроту в периоды крупных социальных трансформаций. Когда в 1917 г. большевики (коммунисты) захватили власть в России, они ока­зались в зависимости от офицеров и чиновников царского режима, и эта зависимость сохранялась до тех пор, пока им не удалось воспитать собственную бюрократию. В посткоммунистических обществах 1990-х годов сопротивление и инерция старой правительственной и экономи­ческой бюрократии затруднили проведение государственных реформ и переход к демократии и экономической свободе.

Многих граждан раздражает бюрократия и ее предрасположенность к неэффективности и безразличию к их нуждам. Это находит отражение как в скептическом отношении к ней, так и в периодических попытках реформировать правительства. Влияние британской высшей государствен­ной службы едко высмеивается в популярном телесериале «Да, госпо­дин министр», где подобострастные госслужащие, похоже, всегда бе­рут верх над чванливыми и своекорыстными политиками.

Марк Нейдел и Фрэнсис Рорк называют множество механизмов, посредством которых правительственные и социетальные органы могли бы влиять на бюрократию и контролировать ее извне или изнутри [14]. Важнейшим органом внешнего правительственного контроля над бюрократией выступает политическая исполнительная власть. Но хотя президенты, премьер-министры и министры формально руководят находящимися у них в подчинении чиновниками и имеют возмож­ность уволить их за пренебрежение своими обязанностями, на прак­тике исполнительные органы и бюрократия зависят друг от друга. Высшие руководители исполнительной власти обычно пытаются убе­дить своих подчиненных и редко прибегают к крайним мерам в виде увольнения или понижения в должности. Другая форма контроля ис­полнительной власти над бюрократией — централизованная бюджет-

нал политика и административная реорганизация. Угроза отобрать ре­сурсы или власть может заставить бюрократию в большей степени руководствоваться в своей деятельности целями политической испол­нительной власти.

Осуществлению контроля над бюрократией помогают также зако­нодательные собрания и суды. Слушания парламентских комитетов и судебные расследования способны привести деятельность чиновников в соответствие с политическими замыслами. Для предотвращения неза­конных и несправедливых действий бюрократии по отношению к про­стым гражданам используется институт омбудсменов, впервые введен­ный в Швеции [15], а затем скопированный рядом других стран. В скандинавских странах, Великобритании, Германии и некоторых дру­гих государствах омбудсмены рассматривают заявления граждан по по­воду нанесения им ущерба вследствие правительственных акций и неза­конных действий чиновников. Омбудсмены, как правило, не наделены собственными полномочиями по решению подобных вопросов, но об­ращаются к законодательным органам с предложениями о корректиру­ющих мерах. Рассмотренные ими дела редко ведут к уголовному осужде­нию, однако вследствие широкой огласки правительственные чинов­ники часто меняют свою политику. Таким образом, институт омбудсменов представляет собой более удобную и дешевую процедуру, нежели су­дебное вмешательство. К числу неправительственных сил, ограничива­ющих бюрократию, относятся общественное мнение, средства массо­вой информации, а также всевозможные группы интересов.

Однако далеко не все формы контроля над бюрократией имеют внешний характер. Назначаются и внутренние контролирующие орга­ны (вроде консультативных комитетов), призванные следить за бес­пристрастностью ее деятельности. Еще один способ контроля над бю­рократией — децентрализация, приближающая различного рода уч­реждения к их клиентам. Наконец, на отзывчивость и ответственность чиновников влияют их собственные установки. Нормы и ценности, привносимые чиновниками в государственную службу, стандарты и обязанности, которые они приучены уважать, имеют огромное зна­чение для функционирования бюрократии.

Все описанные выше формы контроля над государственными слу­жащими, как правило, утрачивают свою эффективность за пределами развитых промышленных демократий. В авторитарных системах отсут­ствуют многие механизмы контроля (особенно внешнего) над бюрок­ратией (например, выборная исполнительная и законодательная власть, независимые суды, средства массовой информации и группы интере­сов). Поэтому для авторитарных режимов особенно характерны бюрок­ратические неэффективность и инертность. Во многих неиндустриали­зированных странах в политической жизни участвует лишь незначитель­ное меньшинство граждан, масс-медиа лишены как независимости, так и влияния, а государственные служащие слабо подготовлены и получа-

ют нищенскую зарплату. Все это способствует взяточничеству, вымога­тельству и злоупотреблениям со стороны бюрократии [16].

Указанные болезни бюрократии, в том числе неэффективность и инерция, пандемичны. Это действительно ставит нас в крайне затруд­нительное положение, ибо представляется маловероятным, что мы сможем изобрести модель, которая позволяла бы решать крупномас­штабные социальные задачи без организации, разделения труда и профессионализма, обеспечиваемых бюрократией. Патологии после­дней могут быть только смягчены. Искусство современного полити­ческого руководства состоит не только в определении адекватных це­лей и политических курсов и информировании о них общества, но и в том, чтобы обеспечить их воплощение с помощью огромного и слож­ного бюрократического аппарата, в умении понять, где и как нада­вить на чиновничество и принудить его, где и как его реорганизовать, наградить или же поучиться у него.

Рекрутирование элит

Если мы хотим, чтобы политические функции выполнялись, по­литические посты должны быть заполнены людьми. Более того, от людей, занимающих соответствующие посты, во многом зависит то, как эти функции выполняются. Поэтому способы отбора (или рекру-тирования) индивидов на политические должности занимают одно из решающих мест среди способов структурирования правительства.

Известны четыре главных механизма отбора имдинидов на прави­тельственные посты: выборы, назначение, наследование и аукцион. Первые два обычны для любой современной демократии. Мало того, использование первого механизма является определяющей чертой демократии. Во всех демократических системах граждане непосредствен­но избирают законодательное собрание или хотя бы наиболее влия­тельную его палату (например, палату общин в Великобритании). В большинстве президентских систем непосредственно избирается и глава исполнительной власти. Наряду с этим в Соединенных Штатах и большинстве остальных демократий существует множество других вы­борных должностей — губернаторы, судьи и т.д. Столь же распростра­нен механизм назначения. Во всем мире посредством назначения за­полняется множество исполнительных постов отраслевого уровня, равно как и большинство судебных должностей.

Наследование и аукцион могут показаться более непривычными и в чем-то сомнительными способами отбора претендентов на прави­тельственные посты. Безусловно, они менее демократичны. Тем не менее эти механизмы играли огромную роль в истории и используются по еей день. Защищая наследственный принцип отбора, его сторонники Традиционно ссылаются на то, что он обеспечивает правителям дол-

госрочную перспективу. Король, который рассчитывает, что его мес­то унаследует старший сын или какой-то другой родственник, скорее будет заботиться о долгосрочных интересах страны, нежели политик, избранный на короткий срок и ожидающий, что на смену ему придет его политический соперник. Большинство современных монархий, конечно же, являются наследственными (хотя в истории это отнюдь не было само собой разумеющимся), и вплоть до реформ последнего времени аналогичным образом приобретали право на занятие своего поста большинство членов британской палаты лордов. В Соединенных Штатах по наследству можно получить громкое в политическом плане имя (почитаемое или презираемое), например Кеннеди, Рокфеллер или Буш, но не саму политическую должность.

Аукцион — продажа государственного поста тому, кто предложит за него наивысшую цену, — широко практиковался на протяжении всех средних веков и вплоть до реформы государственной службы, но сегодня вряд ли кому-то придет в голову рассматривать его в качестве специфической демократической практики. Вместе с тем во всем мире нередко используются механизмы заполнения политических должно­стей, весьма напоминающие аукцион. Если вы хотите, скажем, стать послом США в каком-то небольшом тропическом островном госу­дарстве, лучшим способом добиться этой цели может оказаться высо­кий взнос в избирательный фонд победившего президента.

Однако вопрос о том, кто займет тот или иной правительственный пост, решается не только посредством механизмов отбора, таких, как выборы и назначение, В дополнение во всех конституциях установлены различного рода обязательные требования к претендентам. Одним из них может быть формальный диплом о высшем образовании. Например, претенденты на должность судьи должны иметь ученую степень по юрис­пруденции. Наличие ученой степени иногда требуется и от юристов во­обще. Еще одним непреложным критерием часто бывает возраст. В боль­шинстве политических систем правительственным чиновником можно стать лишь по достижении, как минимум, официально установленного совершеннолетия. В Соединенных Штатах президенту должно быть не меньше 35 лет. В число других обязательных условий могут входить: по­ловая принадлежность (хотя подобный ценз встречается сегодня суще­ственно реже, чем в прошлом), вероисповедание или церковная при­надлежность (в странах с государственной религией) и гражданство, Иногда требуется, чтобы претендент родился на территории данной страны и не привлекался к уголовной ответственности.