Высшее руководство исполнительной власти

Исторически вопрос о приемлемых способах отбора индивидов на ведущие роли в разработке политического курса имел критическое значение для политического порядка и стабильности. Важнейшим до-

отижением устойчивых демократий является то, что они научились регулировать потенциальный конфликт, связанный с порядком сме-ны руководства, и свели его к мобилизации голосов, а не оружия. Говоря о «структурах рекрутирования» как таковых,-мы имеем в виду f£j как нации отбирают свое высшее руководство, т.е. тех, кто опре­деляет политический курс и обеспечивает его осуществление. В табл. 6.4 Отражены структуры рекрутирования в странах, рассматриваемых в Настоящей книге. Наиболее привычными из них являются президент-

!••. Таб л и ц а 6.4
^J Рекрутирование высшего руководителя исполнительной власти

* Обозначение «часто» указывает на то, что в рамках структуры данного типа произошло, как минимум, три смены правительства,

** Термином «генеральный секретарь» обозначена эта или аналогичная долж-ИОсть главы партии при коммунистическом режиме.

*** Английская версия учебника вышла в свет до избрания В. Путина вторым Президентом России. — Прим. пер,

1В-7377

ские и парламентские формы состязательных партийных систем. В пре­зидентских системах, скажем, в Бразилии и Соединенных Штатах, партии называют своих кандидатов на президентский пост, а электо­рат выбирает между этими кандидатами. В России и во Франции име­ются избранные путем прямого голосования президенты, но важную роль играют и премьер-министры, которые назначаются президентом и могут быть смещены законодательным органом.

Мексика, казалась бы, похожа на другие президентские системы, но на протяжении почти 50 последних лет Институционно-револю­ционная партия до такой степени контролировала там электоральный процесс, что избиратели просто утверждали партийного кандидата на пост президента. Имя этого кандидата объявлялось самим его предше­ственником после тяжелого торга между партийными фракциями и другими влиятельными группировками. В настоящее время Мексика, похоже, идет к предоставлению избирателям надлежащей роли в вы­боре между альтернативными кандидатами, однако многие избирате­ли по-прежнему скептически относятся к перспективе победы прези­дента, не входящего в ИРП.

Как в президентских, так и в парламентских системах сроки полно­мочий главы исполнительной власти прямо или косвенно ограничены. В президентских системах эти ограничения носят прямой характер, по­скольку глава исполнительной власти избирается на фиксированный срок. В парламентских системах установлен максимальный срок полно­мочий парламента, что косвенно ограничивает время существования кабинета, так как после выборов премьер-министр оказывается подот­четен новому парламентскому большинству и может быть им смещен.

Табл. 6.4 иллюстрирует также роль неконкурентных партий. В Мек­сике, как мы видели, отбор главы исполнительной власти происхо­дит посредством торга между фракциями внутри ИРП и близкими к ней силами, с одной стороны, и действующим президентом, который не вправе остаться на второй срок, — с другой. Несмотря на относи­тельную закрытость процесса рекрутирования, положение о недопусти­мости переизбрания способствует периодическим сменам состава ис­полнительной власти, а часто и ее политического курса в ответ на ка­кие-то общественные затруднения. Тот факт, что политические партии играют столь важную роль в процессе рекрутирования, указывает на громадную потребность в широкой политической поддержке при от­боре главы исполнительной власти. Частое привлечение партий к про­цессу рекрутирования, безусловно, отражает также легитимность в современном мире народного суверенитета как обещания того, что действия правителей будут отвечать интересам управляемых.

Авторитарные системы редко располагают действенными проце­дурами смены руководства. Чем больше власти сконцентрировано на­верху, тем с большим риском связана ее передача от одного человека к другому. Очень часто авторитарные лидеры не отваживаются усту-

пать кому бы то ни было свою власть, и смена руководства происхо­дит только с их смертью. В коммунистических режимах отбором гене­ральных секретарей (или аналогичных должностных лиц), контроли­ровавших исполнительную власть, занимались коммунистические Партии. Смена фигур, занимавших этот пост, была весьма непростым делом. Система не ограничивала сроки полномочий действующих ге-йёральных секретарей, и их было крайне сложно сместить после того, Как они назначили на ключевые посты в партии своих сторонников. Тем не менее им всегда приходилось помнить о возможности внутри­партийного переворота, подобного тому, который привел к смеще­нию Никиты Хрущева с поста руководителя Советского Союза в 1964 г. Вместе с тем советская структура руководства как система казалась довольно прочной до драматической попытки свержения Горбачева в 1991 г. Хотя Горбачев на короткий срок вернулся к власти, события, связанные с путчем, лишили советский институт президентства силы, и легитимность перешла к президентам и легислатурам пятнадцати входивших в состав СССР республик, прежде всего к президенту Рос­сии Борису Ельцину. Однако еще неясно, как скоро в республиках, возникших на территории Советского Союза, в том числе в России, появятся устойчивые процедуры смены руководства.

Бедные государства демонстрируют гораздо меньшую стабильность, чем богатые, и существующие там режимы обладают меньшим опы­том преодоления кризисов, связанных с передачей власти. Типичной в этом отношении является Нигерия. С 1966 по 1979 г. военные перево­роты, приводившие к появлению все новых военных правительств, следовали там один за другим, затем в стране была установлена состя­зательная президентская система, которая в 1983 г., вскоре после вто­рых президентских выборов, была свергнута в ходе очередного воен­ного переворота. В начале 1990-х годов военное правительство снова сделало ряд шагов в сторону гражданского правления, но затем, еще до оглашения, аннулировало результаты президентских выборов 1993 г. И лишь в 1999 г. военные правители наконец-таки допустили переход к гражданскому правлению.

Под властью военных правительств находятся многие африканские страны, и в некоторых из них то и дело происходят военные переворо­ты. Военные правительства, стабильные или нестабильные, также обычны для Латинской Америки и Ближнего Востока. Коммунистическая партия Китая остается у власти вот уже около 50 лет, однако она пережила несколько периодов острой внутрипартийной борьбы, когда армия вов­лекалась в процесс рекрутирования на всех уровнях. Исключением сре­ди бедных наций является индийская демократия, которая устояла, несмотря на политические убийства и другие кризисы. Она обеспечила ряд демократических смен руководства с одним лишь сбоем, произо­шедшим в 1970-е годы, когда в стране было установлено авторитарное чрезвычайное правление, на несколько лет отложившее выборы.