Традиционные способы избежать безвыходных положений

«Здравый смысл и практическая сметка американцев нигде не про­являются с такой поразительной яркостью, как при преодолении бес­численных трудностей, порожденных их Федеральной Конституцией», — писал Алексис де Токвиль [47]. И был прав. За время, минувшее с от­крытия первого конгресса, т.е. с 1789 г. до наших дней, американские граждане сумели осознать, что правительство Соединенных Штатов должно проводить какую-то политику, как бы опасно это ни было для прав человека. Оно должно регулировать торговлю международную и между штатами, увеличивать или сокращать денежный оборот, поддер­живать взаимоотношения с иностранными государствами, взимать на­логи, ассигновать бюджетные средства и т.д. По верному наблюдению Токвиля, американцы, несмотря на создаваемые конституционной си­стемой препоны и на всеобъемлющую тягу к инерции, все же придума­ли, как следует добиваться проведения той или иной политики. Часть этих приемов и методов используется в «обычные времена», другая часть приберегается для крупных кризисных ситуаций.

33'

 

Благополучное время: объединение коалиций. Осуществление поли­тики происходит благодаря коалиционированию ad hoc, т.е. такой си­туации, когда различные группы интересов объединяются по какому-то одному определенному вопросу. Среди создателей коалиций — прежде всего должностные лица всех видов и рангов, включая президентов и их главных политических советников из числа сотрудников правительства и администрации Белого дома; главы правительственных и неправи­тельственных ведомств и высокопоставленные служащие этих ведомств; федеральные судьи и их аппарат. Столь же активны, как они, а зачастую столь же влиятельны — «люди со стороны», главным образом лоббис­ты, представляющие основные организованные группы интересов и много поставившие на тот или иной результат политической деятельно­сти. Несмотря на то что в каждом соперничестве есть победители и по­бежденные, особенность этой борьбы — в том, что здесь не бывает абсолютной победы или полного поражения: каждый участник коали­ции получает какую-то часть того, на что претендует, и каждому удает­ся избежать провала. Таков обычный результат [48].

Этот процесс вызывал и вызывает немало нареканий. Его крити­куют за то -, что достижение результата требует непомерных усилий, а сам результат обычно является противоречивым, бессмысленным, обреченным на постоянное дальнейшее совершенствование. Крити­ков также поражает, как трудно прекратить крупную политическую акцию: обычно коалиция, потерпев поражение на президентских вы­борах, немедленно «пытает счастья» на выборах в конгресс, а проиг­рав эти выборы, пытается проникнуть в бюрократические сферы, а осознав невозможность воздействовать в своих интересах на избира­емых и назначаемых чиновников, старается заменить их «своими людь­ми», и наконец, после краха всех своих попыток, обращается в суд, чтобы затруднить или обессмыслить деятельность других коалиций.

Вот один из недавних примеров: коалиция, представлявшая инте­ресы никарагуанских «контрас», не получив поддержки в конгрессе, занялась закулисными махинациями в Совете по национальной безо­пасности в целях получить необходимое финансирование. Другой при­мер: когда в 50-е годы движению за гражданские права не удалось убедить конгресс в необходимости запретить расовую сегрегацию в школах, оно обратилось в Верховный Суд и вскоре торжествовало победу — было принято эпохальное постановление по делу «Браун против Совета по образованию» (1954). Уже в наши времена коалиция феминисток и представителей сексуальных меньшинств, потерпев по­ражение на выборах, не сумев убедить избранных и назначенных чи­новников, больше склонна обращаться в суд, чем капитулировать [49].

Нет сомнения, что формированию политического курса в США очень не хватает той упорядоченности, отчетливости и быстроты, которые свойственны аналогичным процессам в странах парламент­ской демократии благодаря слиянию властей и вследствие этого не-

возможности появления затяжных патовых ситуаций между ее зако­нодательной и исполнительной ветвями. Однако нельзя отрицать, что и в США было принято и реализовано множество крупных общена­циональных политических программ, причем целый ряд из них — вполне успешно. Здесь можно вспомнить и воплощение программы экономического развития, разработанной в 90-е годы XVIII в. Алек­сандром Гамильтоном; экспансию на Запад, предпринятую в XIX в.; абсорбцию миллионов иммигрантов и «Прогрессивные реформы» на­чала XX в.; неуклонное (хотя, быть может, и слишком медленное) выравнивание статуса афро-американцев, начавшееся с отмены раб­ства; решительный пересмотр налоговой системы, произошедший в 1986 г. Но даже в лучших своих проявлениях этот процесс всегда тре­бовал много времени, и бывали в американской истории случаи, ког­да народ, опасаясь, что дело слишком затянется, использовал иной способ формирования политического курса.

Кризисные эпохи: президентская диктатура. В 1889 г. Джеймс Брайс писал:

В трудные времена огромная ответственность ложится на плечи того, кто одновременно является главнокомандующим и главой ис­полнительной власти. Авраам Линкольн обладал большей властью, чем какой-либо англичанин со времен Оливера Кромвеля. Да, во вре­мя Гражданской войны действие обычного законодательства было с определенной целью приостановлено. Но в подобных кризисах оно будет приостанавливаться таким же образом, что идет на пользу пре­зиденту, который становится чем-то вроде диктатора [50].

И в самом деле, в 1861 г., когда южные штаты начали процесс отделения, президент Линкольн предпринял ряд шагов, далеко вы­ходивших за рамки обычного процесса формирования политического курса. Он издал несколько указов, которые приостанавливали дейст­вие предписаний* при наборе добровольцев в американскую армию, в соответствии с которыми выделялись государственные средства на обеспечение их продовольствием, форменной одеждой и оружием, а затем принял поистине судьбоносное решение — направил продо­вольствие в Форт-Самтер, хотя и знал, что эта мера развяжет в стране гражданскую войну. Проделав все это, он созвал сессию конгресса, сообщил о своих действиях и попросил, чтобы парламентарии, при­менив обратную силу закона, уполномочили его на это. Конгрессме­нам не оставалось ничего другого, как согласиться.

С тех пор президенты Соединенных Штатов, когда государствен­ные интересы требовали безотлагательных действий, часто оказыва­лись перед дилеммой — либо последовать примеру Линкольна и дей-

* Предписание о представлении арестованного в суд для рассмотрения закон­ности ареста. — Прим. пер,

ствовать на свой страх и риск, либо убедить конгресс в необходимос­ти принять программу радикальных реформ, как поступил в 30-е годы Франклин Д. Рузвельт, когда уяснил, что без чрезвычайных мер эко­номика страны не выдержит потрясения «великой депрессии» и раз­валится.

Президенты чаще требуют предоставления чрезвычайных полно­мочий в кризисах, порожденных внешнеполитическими, а не внут­ренними обстоятельствами. Так было в 1950 г., когда президент Тру­мэн ввел войска в Корею, в 60-е годы, когда Кеннеди и Джонсон последовали его примеру по отношению к Вьетнаму, в 80-е и в начале 90-х годов, когда Буш посылал армейские контингенты в Панаму, Пер­сидский залив и Сомали, а в 1994 г. Клинтон начал военные действия на Гаити и в 1995 г. — в Боснии. Принятый в 1974 г. Закон о военных полно­мочиях (War Powers Act) должен был урезать возможности президента предпринимать действия такого рода без одобрения их конгрессом, но цели своей не достиг. Нет ни малейших сомнений, что, когда случит­ся очередной кризис, особенно внешнеполитический, президенты снова откажутся от обычных процедур формирования политического курса и будут поступать по собственному усмотрению.

Опыт корейской и вьетнамской войн ясно показывает, что «кла­пан президентской диктатуры» не может быть открыт в течение сколь­ко-нибудь продолжительного времени. Он действует эффективно лишь в том случае, если действия президента быстро приводят к желанной цели, и американские войска с незначительными потерями выводят­ся спустя несколько недель после начала операции. Если же дело затя­гивается на месяцы и годы, требует огромных расходов и приводит к большим потерям среди американских военнослужащих и не сулит даже в перспективе «чистой победы» (в качестве наиболее убедитель­ных примеров опять можно вспомнить Корею и Вьетнам), то прези­дент в конце концов теряет поддержку избирателей и конгрессменов, а государство возвращается к прежней практике формирования поли­тического курса. Как бы то ни было, лидер страны, вынужденный каждые четыре года отчитываться за свои действия на свободных вы­борах, едва ли может считаться диктатором.

Проведение политики

Экстрактивная политика

При рассмотрении вопроса об осуществлении политического кур­са США важно помнить, что речь идет о деятельности многих прави­тельств, а не только того, что находится в Вашингтоне (федеральный округ Колумбия) [51]. В 1997 г. в Америке было свыше 87 000 прави­тельственных структур, включая федеральное правительство, 50 шта-

тов, 3043 округа, 19 372 муниципалитета, 16 629 районов, 13 726 местных школьных участков и 34 683 особых округа, причем каждая из этих административных единиц обладает определенными консти­туционными и статусными полномочиями для проведения собствен­ной политики [52].

И федеральное правительство извлекает из этих 87 453 структур наибольшую долю своих доходов — 69% всех налогов и 57% иных сборов из всех источников. Эта доля, разумеется, меньше той, кото­рую получают правительства унитарных государств — таких, как Бри­тания, Швеция и Япония, но больше, чем извлекается национальными правительствами любых федеративных систем, за исключением Авст­рии [53].

Виды налогов. В табл. 10.6 представлены основные виды налогов в процентном соотношении к общему доходу США и восьми других индустриально развитых государств (данные на 1994 г.). Из этого сле­дует, что доля подоходного налога в США превышает аналогичные доли во всех странах, кроме Канады и Швеции. Налоги на социальное страхование, уплачиваемые и работодателями, и работниками, выше средних значений. Поступления от налогов с продаж и других сфер потребления ниже, чем где-либо еще (за исключением Японии). От­части это объясняется тем, что, в отличие от европейских прави­тельств, администрация США не взимает налоги с продаж и налог на

Таблица 10.6

⇐ Предыдущая3456789101112Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: