Основы разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Базовым условием разграничения расходов между бюджетами бюджетной системы страны является разграничение предметов ведения между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления, на основе которого определяются полномочия различных уровней власти, и определяются их расходные обязательства. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий характерна только для государств с федеративным устройством и имеет место почти во всех тридцати современных федерациях (тест 2.2).

Предмет ведения федерации и ее субъектов – это совокупность конституционно установленных вопросов, по которым соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.

Международный опыт свидетельствует, что, как правило, разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в конституциях государств. Исчерпывающее решение этого вопроса именно в конституции обеспечивает наибольшую стабильность в отношениях между федерацией и ее субъектами. Несмотря на это, в ряде федераций их конституции допускают по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в законодательстве.

Например, Основной закон ФРГ предусматривает (ст. 71) возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона. Конституция США (раздел 8 ст. 1), наоборот, содержит многократно использованную на практике юридическую возможность принятия Конгрессом США обычного закона, расширяющего конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации.

Различают три вида предметов ведения: во-первых, предметы, которые находятся в исключительном ведении федерации; во-вторых, предметы, находящиеся в исключительном ведении субъектов федерации; в-третьих, предметы, которые находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов.

Существует несколько относительно типичных моделей разграничения предметов ведения и полномочий. Среди них отметим:

1) установление перечня исключительных полномочий, закрепленных за федерацией, а всех остальных – только за штатами, землями и т.п. (ст. 1а и 18 п. Раздела 8 ст. 1 Конституции США, 10-ая поправка к этому акту, Приложение 2 к Конституции 1977 г. Танзании, Конституции Мексики, Австралии, Союзной республики Югославии);

2) установление двух исчерпывающих перечней полномочий: только федеральных и только субфедеральных; при этом минимум полномочий закрепляется за федерацией (Эфиопия, Аргентина);

3) установление трех исчерпывающих групп полномочий – федерации, субъектов федерации и совместных (самый характерный пример – Индия, где за федерацией закреплено 97 пунктов, за штатами – 66 и в совместном ведении – 47; типичен также пример Канады);

4) установление исчерпывающего перечня полномочий федерации и совместных полномочий федерации и субъектов федерации с закреплением собственных полномочий субъектов федерации по «остаточному принципу», то есть – всех остальных (Россия, Австрия, ФРГ, Бразилия, Нигерия, Пакистан и др.);

В Российской Федерации основы разграничения полномочий по расходам между федеральным центром и субъектами Федерации содержатся в Конституции Российской Федерации, где определены предметы ведения Российской Федерации (ст. 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72). В ст. 73 говорится, что оставшиеся полномочия закрепляются за субъектами Российской Федерации. Полномочия по финансированию совместных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разграничены Федеральным законом от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (глава IV.1). В ст. 14-16 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень вопросов местного значения. За пределами этого перечня находятся государственные полномочия. Некоторые из них могут передаваться органам местного самоуправления с одновременной передачей финансовых ресурсов для реализации последних. Передача может носить как временный, так и постоянный характер (тест 2.3., тест 2.4.).

Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»предусматривают возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации (субъектов РФ) путем наделения дополнительными полномочиями субъектов Российской Федерации (муниципальных образований). Наделение дополнительными полномочиями может осуществляться в двух формах: передаче и делегировании полномочий. Передача полномочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа Российской Федерации (субъекта Российской Федерации) исключается из его компетенции и включается в компетенцию государственного органа субъекта Российской Федерации (органа местного самоуправления). В отличие от передачи, делегирование полномочий предполагает предоставление государственным органом Российской Федерации (субъекта Российской Федерации) принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субъекта Российской Федерации (органу местного самоуправления) на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Наделение дополнительными полномочиями обуславливается следующим:

1. Наделение дополнительными полномочиями осуществляется только в соответствии с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, договором или соглашением, заключенным между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления).

2. Наделение полномочиями должно подтверждаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

3. Российская Федерация (субъект Российской Федерации) оставляет за собой право контроля за реали­зацией переданных (делегированных) полномочий. Этот контроль предполагает возможность соответствующих органов государственной власти Российской Федерации (субъекта Российской Федерации) давать указания органам государственной власти субъекта Российской Федерации (органам местного самоуправления) относительно выполнения переданных полномочий, оценивать решения органов власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) с точки зрения законности и целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.

4. Передаче (делегированию) подлежат только полномочия органов исполнительной власти.

На основе разграниченных предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований устанавливаются расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Установление порядка разграничения расходных обязательств находится в компетенции федеральных органов государственной власти. Согласно бюджетному законодательству Российской Федерации, не допускается установление расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет бюджетов двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Разделяют понятия «бюджетные обязательства», «публичные обязательства», «публичные нормативные обязательства», «денежные обязательства» (схема 2.3.).

Бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

Публичные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Публичные нормативные обязательства - публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

Денежные обязательства - обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.

Необходимо отметить, что финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих в связи с передачей органам власти и управления дополнительных полномочий осуществляется за счет бюджета передающего органа власти в форме субвенций (тест 2.5.).

Таким образом, за счет средств бюджетов обеспечиваются расходные обязательства, принимаемые органами власти и управления в ходе разграничения полномочий, и расходные обязательства, возникающие в результате принятия переданных полномочий.

Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате:

принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными бюджетными учреждениями;

принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, в том числе:

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации;

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Федеральные законы и (или) нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) и ежегодно вводиться в действие федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам).

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) бюджетными учреждениями субъекта Российской Федерации;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов).

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

Расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.

Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, представляются в Министерство финансов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

 

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: