Типы высших органов исполнительной власти в отдельных странах

действительными полномочиями в принятии и воплощении в жизнь законов и постановлений, в бюджетных вопросах и в важнейших правительственных назначениях. Если же он лишен таких полномочий, его власть является символической или церемониальной. В президентских системах церемониальные и реальные функции практически всегда исполняются одним лицом - президентом.

К числу индивидуальных исполнительных органов с реальной властью относится президентство в США - пост, обладание которым предполагает осуществление множества реальных функций. Хотя исполнительная власть в Соединенных Штатах включает в себя и коллективные органы, такие, как кабинет и Совет национальной безопасности, они выступают не столько в качестве органов коллективного принятия решений, сколько как советники президента. Влиятельным главой исполнительной власти, который назначает премьер-министра и может распустить законодательное собрание и объявить новые выборы, является и французский президент. Индивидуальным главой исполнительной власти и наиболее могущественной политической фигурой в стране предстает также Генеральный секретарь компартии Китая (КПК).

Несколько сложнее классифицировать политические системы по шкале индивидуальное-коллективное руководство. В Великобритании премьер-министр обычно играет доминирующую роль в кабинете в периоды войн и кризисных ситуаций. Сильный премьер-министр может оказывать решающее влияние на свой кабинет и в менее тяжелые времена, но по большей части британская исполнительная власть осуществляется коллективно. Кабинет, куда входят около 20 ведущих министров правительства, собирается регулярно и принимает важнейшие общеобязательные решения. Федеральный совет Швейцарии - крайний пример коллективного исполнительного органа, его глава избирается ежегодно и исполняет почти исключительно председательствующие функции. Британская королевская семья олицетворяет собой коллективный церемониальный орган. В целом ряде случаев, требующих присутствия монарха, члены королевской семьи разделяют с ним эту обязанность.

Хотя мы вправе подразделять органы верховной исполнительной власти на индивидуальные и коллективные, на практике все подразделения этой ветви управления включают в себя множество членов - избранных или назначенных должностных лиц, обладающих определенными полномочиями в выработке политического курса. Британский премьер-министр назначает порядка ста министров и младших министров, примерно столько же назначений делает канцлер ФРГ. В Соединенных Штатах вступающему в должность президенту приходится делать около 2000 назначений, из них примерно 200 - на ключевые, с точки зрения выработки политического курса, посты в исполнительных органах.

В конце XX столетия монархии стали гораздо более редким явлением, чем в его начале. Некоторые монархи, например король Саудовской Аравии и наследственные властители ряда других арабских стран, по сей день пользуются реальной властью. Вместе с тем большинство современных монархов почти или полностью лишены реального политического влияния. Монархи вроде английской королевы или скандинавских королей выполняют преимущественно символические и церемониальные функции, и им крайне редко приходится осуществлять политическую власть. Они - живые символы государства и нации и их исторической преемственности. Английская королева может жаловать награды или возводить в звание пэра прикосновением своего скипетра. Она открывает парламент и делает заявления по случаю важнейших праздников и годовщин. После выборов или падения правительства она формально назначает премьер-министра. Однако, как правило, она лишена возможности действовать здесь по собственному усмотрению, так как, согласно обычаю, этот пост занимает лидер партии большинства в палате общин. Недавние скандалы в британской королевской семье снизили ее престиж, и теперь она уже не производит впечатление столь же сплоченной и преисполненной достоинства, как прежде. Традиционно облагораживается и возвеличивается и японский император, играющий важную роль в качестве национального символа. Напротив, монархии скандинавских государств и стран Бенилюкса более приземлены. Поскольку члены указанных королевских фамилий периодически пользуются весьма скромными транспортными средствами, эти династии иногда называют "велосипедными монархиями" (см. вставку 6.2).

В республиканских странах с парламентскими системами функции, которые в парламентских монархиях падают на плечи королей и королев, исполняют президенты. Так, германские президенты произносят речи по случаю важнейших годовщин и назначают премьер-министров после выборов или отставки правительства. Подобно парламентским системам, коммунистические режимы склонны разводить церемониальные и реальные исполнительные функции. Церемониальным должностным лицом является, например, президент Китайской Народной Республики. Он встречает и приветствует высоких гостей, открывает сессии Всекитайского собрания народных представителей и председательствует на его заседаниях.

Системы, где церемониальные исполнительные органы отделены от реальных, обладают рядом преимуществ. Церемониальный исполнительный орган символизирует единство и преемственность и может стоять над политическими курсами. Институт президентства в Соединенных Штатах, объединяющий в себе церемониальные и реальные функции, чреват двояким риском. Во-первых, президент может попытаться использовать церемониальную и символическую власть для

ВСТАВКА 6.2

Пышность и церемония против "велосипедных монархий"

Возможно, монархии и отмирают, однако в Западной Европе все еще больше монархий, чем в любом другом регионе мира. К монархиям относятся Великобритания и Испания, равно как и шесть более мелких европейских демократий (Нидерланды, Бельгия, Люксембург, Дания, Норвегия и Швеция), а также несколько микрогосударств типа Монако. Большинство этих монархий имеет длительную историю, но две из них появились лишь в XX столетии - норвежская (1905) и испанская (1975), которая была создана при переходе страны от диктатуры Франко к демократии. Возможно, испанский король имеет больше влияния, нежели любой другой из европейских монархов, однако мало кто из них обладает какой-либо реальной властью вообще. В ходе конституционной реформы 1970-х годов король Швеции был даже лишен всех формально остававшихся у него полномочий.

Монархии различаются скорее по стилю, чем по объему полномочий. Британская монархия склонна к пышности и церемониалу, и королева подъезжает к парламенту в золоченой карете, в которую впряжены богато украшенные лошади. Монархии скандинавских государств и стран Бенилюкса иногда называют "велосипедными" (происхождение этого определения понятно из снимка, где королева Нидерландов Беатрикс сфотографирована на велосипеде). Покойный король Норвегии Олаф V (правивший с 1957 по 1991 г.) отличался особой простотой нравов. В юности он участвовал в Олимпийских играх по прыжкам на лыжах с трамплина, и даже в последние годы жизни его часто можно было встретить на лыжной прогулке в лесах вокруг Осло в сопровождении лишь своей собаки. Во время нефтяного кризиса 1970-х годов он настоял на том, чтобы добираться от своей королевской резиденции до лыжной трассы на общественном транспорте (и оплачивать свой билет). Когда Олаф был еще наследным принцем, он как-то давал интервью журналисту, который явился в королевскую резиденцию без предупреждения. Отвечая на вопросы репортера, наследный принц продолжал готовить свои фирменные семейные блюда.

усиления своей реальной политической власти, а во-вторых, участие в политической жизни может ослабить его способность выступать в качестве символической или объединяющей фигуры.

Кабинет

Во многих политических системах Кабинет является важнейшим коллективным органом принятия решений. По ряду причин его власть особенно велика в парламентских системах. В Кабинет обычно входят руководители (их нередко называют "министрами" или "государственными секретарями") всех основных департаментов ("министерств") исполнительной ветви власти. Кабинет довольно часто собирается - иногда по несколько раз в неделю, а его членов, как правило, отбирает глава правительства (президент в президентских системах и премьер-министр - в парламентских), который и руководит его работой.

Как отбираются члены Кабинета? В президентских системах выбор членов Кабинета обычно составляет прерогативу президента, хотя иногда (например, в Соединенных Штатах) требуется и одобрение законодательного органа (в США - сената). Как правило, президент имеет возможность по своему усмотрению смещать членов Кабинета, тогда как полномочия законодательного органа в этой сфере в большинстве случаев бывают жестко ограничены.

В парламентских системах процесс отбора членов Кабинета носит совсем иной характер, ибо Кабинет должен пользоваться доверием парламентского большинства. Поэтому формирование Кабинета зависит от результатов выборов и состава парламента. Когда состязательная партия получает парламентское большинство самостоятельно, она может (если в ней существует единство) сформировать Кабинет из своих членов, а затем проводить через парламент и воплощать в жизнь свой политический курс. Иногда вопрос о том, кто будет контролировать большинство в парламенте, решается непосредственно в ходе выборов. Именно так всегда и происходит в чисто двухпартийных системах, где либо одна, либо другая партия обязательно получает большинство. Так может произойти и в многопартийной системе, если одна из партий приобретет больше мест в парламенте, нежели все ее конкуренты вместе взятые. Но чем больше в данной системе партий, тем меньше вероятность того, что какая-то из них сможет самостоятельно завоевать большинство. Ситуация, когда одна партия единолично контролирует парламентское большинство, называется мажоритарной. Там, где в рамках парламентской системы образуется мажоритарная ситуация, партия большинства практически всегда самостоятельно формирует однопартийный Кабинет большинства.

Однако гораздо чаще бывает так, что ни одна из партий не набирает большинства голосов. Для многих многопартийных систем типичным является такой результат выборов, когда ни одна из партий сама по себе не располагает парламентским большинством, т.е. создается миноритарная ситуация. Чаще всего в таких условиях несколько партий (две, три, а то и шесть или семь) объединяют силы и формируют коалиционный Кабинет, в котором все они представлены. Иногда партии предвидят необходимость формирования коалиции еще до

выборов. В этом случае они могут заключить между собой формальное соглашение и объявить избирателям, что собираются править совместно, если получат достаточное число голосов. Тем самым заключившие соглашение партии стимулируют своих избирателей к поддержке всех членов коалиции. Кроме того, в ряде стран они пользуются определенными преимуществами, специально предусмотренными в электоральном законодательстве. Многие немецкие и французские правительства пришли к власти именно таким образом. В подобных случаях избиратели имеют прямой голос в выборе будущего Кабинета, почти так же, как это бывает при двухпартийной системе. В итоге им предоставляется ведущая роль в определении направления политического курса правительства.

Но партии далеко не всегда заключают предвыборные соглашения. И даже если они на это идут, им отнюдь не гарантирована поддержка, необходимая для приобретения парламентского большинства. Когда ни одна из партий или предвыборных коалиций не получает контроля над законодательным органом в ходе выборов, они могут вести торг после завершения электоральной кампании или же, если речь идет о формировании нового Кабинета, в межвыборный период.

Если при парламентской системе межпартийный торг происходит до или после выборов, то обычно существует множество альтернативных вариантов состава Кабинета. В миноритарных ситуациях итогом торга может стать либо правительство меньшинства, либо мажоритарная коалиция нескольких партий. Иногда одна из партий решает, что способна в одиночку сформировать Кабинет меньшинства. Обычно такое происходит, когда острота разногласий между другими партиями исключает возможность какой-либо альтернативы. Рис. 6.2 иллюстрирует эти разнообразные варианты. В случае, когда в стране правит правительство меньшинства, партии Кабинета должны постоянно вести переговоры с другими партиями, чтобы добиться одобрения своего политического курса и даже просто остаться у власти. При мажоритарной коалиции торг происходит преимущественно между партнерами по коалиции, представленными в Кабинете.

Эти сложности иллюстрируют две из проблем, возникающих при сочетании парламентского правительства с электоральной системой пропорционального представительства. Пропорциональные электоральные правила способствуют порождению миноритарных ситуаций. Одна из возникающих в связи с этим проблем состоит в том, что избиратели лишаются возможности определять, кто будет контролировать исполнительную ветвь. Напротив, партии могут решить этот вопрос за закрытыми дверями после выборов. Временами это приводит к парадоксальным результатам: так, партии, утратившие поддержку избирателей на выборах, бывают способны путем межпартийных переговоров добиться включения в правящую коалицию. Вторая проблема заключается в том, что в миноритарной ситуации кабинеты нередко

оказываются неустойчивыми. Например, в Италии на протяжении всего периода после Второй мировой войны кабинеты сменялись в среднем чаще, чем раз в год. Однако такие проблемы возникают отнюдь не везде. Так, в Германии кабинеты довольно устойчивы и перед избирателями ставятся четкие альтернативы еще в преддверии выборов.