Глава 2. Определение структуры органов местного самоуправления, практика формирования в РК

Глава 1. СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ.............................................................................6

 

1.1 Организация местного самоуправления: общая характеристика и особенности правового положения в структуре органов власти …………….6

1.2.Роль и место органов местного самоуправления в системе местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления………..161.3. Элементы структуры органов местного самоуправления …...…....25

 

Глава 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИ, ПРАКТИКА ИХ ФОРМИРОВАНИЯ В РК …...…38

 

2.1. Правовая основа формирования органов местного самоуправления в Республике Карелия…………………………………………………………..38

2.2. Практика и опыт формирования органов местного самоуправления в Республике Карелия…………………………………………………………..45

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ………………………………………………………...58

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

И ЛИТЕРАТУРЫ……………………………………………………… 60

 

ПРИЛОЖЕНИЕ ………………………………………………………...68

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление занимает уникальное место в политической системе Российской Федерации. Органы местного самоуправления – наиболее приближенный к людям уровень власти, призванный обеспечить существование человека. Успех реализации любых реформ и национальных проектов в конечном итоге зависит от того, что делается на местах, от работы органов местного самоуправления.

Конституционное положение, обеспечивающее нормативные основы реализации принципа организационной автономии местной власти содержится в статье 12 первой главы Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя»: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»[1].

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154–ФЗ 1995 года конкретизировал положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается»[2]. Данные законом предписывалась обязательное наличие выборного органа в муниципальных образованиях.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от его прежней редакции, допускавшей возможность установления различных вариантов структуры органов местного самоуправления, закреплен закрытый перечень вариантов структуры органов местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[3].

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Цель дипломной работы: изучить структуру органов местного самоуправления в связи с реализацией Федерального закона № ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Для достижения поставленной цели ставятся более конкретные задачи:

1. Рассмотреть роль и место, принципы организации органов местного самоуправления, процесс формирование, структуру органов местного самоуправления;

2. Изучить процесс, опыт и проблемы формирования органов местного самоуправления, организацию структуры данных органов в Республике Карелия при реализации Федерального закона № ФЗ-131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».

Основой для написания дипломной работы явился 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», законодательные акты Республики Карелия, регламентирующие наименования, численность, порядок формирования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), сроки полномочий.

 

ГЛАВА 1. СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

1.1 Органы местного самоуправления: общая характеристика и особенности правового положе­ния в структуре органов власти

Одним из важнейших признаков местного само­управления, как в Российской Федерации, так и во всем мире в целом является наличие в его системе спе­циальных органов, призванных решать вопросы мест­ного значения - органов местного самоуправления. Являясь вторым по значимости способом осуществле­ния народом своей власти на местном уровне (после различных способов непосредственного участия насе­ления в решении вопросов, отнесенных к вопросам местного значения), в реальной жизни данные органы занимают несомненное лидирующее положение над любой из предусмотренных законом форм непосред­ственного управления.[4]

После вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 154-ФЗ) определение понятия «органы местного самоуправле­ния» было закреплено нормативно (ст. 1), что, тем не менее, породило различные точки зрения относительно его смысла.

Под органами местного самоуправления, например, понимались «органы местных самоуправля­ющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответствен­ность за надлежащее осуществление своих полномо­чий». Другие авторы полностью соглашались с форму­лировкой Федерального закона № 154-ФЗ, рассмат­ривая органы местного самоуправления как «выборные органы и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения, и не входящие в систему органов государственной власти». [5]

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации» (далее - Феде­ральный закон № 131-ФЗ) предусмотрел несколько иной смысл термина «органы местного самоуправле­ния», определив ему в ст. 2 следующее понятие: «орга­ны местного самоуправления - избираемые непосред­ственно населением и (или) образуемые представи­тельным органом муниципального образования органы, поделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Данное определение построено на следующих нормативных принципах:

1. местное самоуправление осуществляется граж­данами через выборные и другие органы местного са­моуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Фе­дерации, ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ);

2. формирование органов местного самоуправ­ления осуществляется населением посредством муни­ципальных выборов (ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ) и местного референдума (п. 6 ст. 34 Феде­рального закона № 131-ФЗ);

3. представительный орган местного самоуправ­ления, если это предусмотрено уставом муниципаль­ного образования, вправе избирать главу муниципаль­ного образования (п. 2 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ), а также формировать контрольный орган муниципального образования (ч. 2 ст. 38 Федерально­го закона № 131-ФЗ) и учреждать органы местной ад­министрации с правом юридического лица (ч. 3 ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ);

4. органы местного самоуправления в соответ­ствии с Конституцией Российской Федерации, Феде­ральным законом № 131-ФЗ и уставами муниципаль­ных образований наделены полномочиями по реше­нию вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132 Консти­туции Российской Федерации; ч. 1 ст. 34, ч. 10, 11 ст. 35, ч. 1 ст. 36, ч. 1 ст. 37, ч. 1 ст. 38 и ст. 39 Федераль­ного закона № 131-ФЗ).

Известный автор О.В. Урганская высказывает точ­ку зрения о том, что поскольку Конституция Российс­кой Федерации - совокупность органов государствен­ной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов, обозначает термином «система», то и на­селение должно самостоятельно определять и закреп­лять в уставе муниципального образования не структу­ру, а систему органов местного самоуправления.[6] Од­нако данное утверждение представляется нам не со­всем верным из-за определенной разницы указанных понятий. Так, «структура», согласно словарю С.И. Оже­гова представляет собой «строение, внутреннее уст­ройство», а «система» согласно тому же словарю - понятие более широкое, включающее в себя помимо устройства еще и «определенный порядок в располо­жении и связи действий». Но в данном случае не все может определяться населением самостоятельно: на­пример, упомянутый «порядок в расположении», явля­ющийся, по сути, порядком распределения органов местного самоуправления по значимости решаемых ими вопросов, устанавливается не гражданами, а фе­деральным законодателем.

Следовательно, более верным будет утверждение о том, что система органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, лишь в рамках Конституции Российской Федерации и феде­рального законодательства.

Исходя из вышесказанного, рассмотрим основные характеристики органов местного самоуправления, являющихся в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ на сегодняшний день обязательными для всех муниципальных образований.

Представительный орган местного самоуп­равления

Данному органу непосредственно посвящена ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Несмотря на то, что законом достаточно подробно урегулированы основные вопросы формирования и деятельности представительного органа, само его понятие здесь от­сутствует.

В целом под представительным органом местного самоуправления следует понимать специальный орган, действующий на территории отдельного муниципаль­ного образования, наделенный правом представлять интересы населения данного муниципального образо­вания, в том числе правом принятия от его имени ре­шений.[7]

В системе органов местного самоуправления представительному органу отводится особое место, поскольку именно он непосредственно выражает волю всего населения муниципального образования, формализуя ее в своих решениях. Некоторые авторы в подтверждение данной точки зрения приводят следу­ющие аргументы: ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправле­ние осуществляется гражданами через выборные и иные органы местного самоуправления, при этом «иные» органы не называются. Отсюда делается вы­вод, что приоритет в законодательстве (в первую оче­редь в Конституции Российской Федерации) отдается именно представительным (выборным) органам.[8]

Рассматривая представительный орган в качестве главного управленческого института в системе мест­ного самоуправления, необходимо выделить следую­щие его основные характеристики:

1. Представительский характер деятельности. Об этом уже говорилось выше, добавим только то, что представительское направление деятельности ор­ганов местного самоуправления влечет за собой осо­бенный порядок установления их полномочий. Соглас­но данному порядку в ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливаются общеобязательные для всех представительных органов местного самоуправ­ления вопросы исключительной компетенции, круг ко­торых не может быть уменьшен уставом муниципально­го образования.

2. Выборность. Часть 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуп­равления говорит о том, что право местного самоуп­равления осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Статья 130 Конституции Российской Федерации также устанавливает необходимость наличия в системе мест­ного самоуправления выборных органов. И, наконец, все нормативные правовые акты о местном самоуправ­лении, принятые начиная с 1991 г., как на уровне Рос­сийской Федерации, так и на уровне ее субъектов, в обязательном порядке предусматривали наличие вы­борного представительного органа местного самоуп­равления.

3. Временный характер осуществления полномочий. Согласно ч. 3 ст.34 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия представительного органа местного самоуправления носят срочный характер. Однако данный закон не устанавливает конкретный срок та­ких полномочий. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Федераль­ного закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» срок полномочий представительного органа муници­пального образования не может превышать пяти лет.

4. Решение вопросов формирования и организации деятельности представительных органов местного самоуправления посредством устава муниципального образования. Согласно ст. 34 и 35 Федерального закона № 131-ФЗ исключительно уставом муниципального образо­вания должны быть урегулированы следующие вопро­сы, касающиеся представительных органов местного самоуправления: порядок формирования, структура, численность, полномочия, срок полномочий, подотчет­ность, подконтрольность и организация деятельности.

Глава муниципального образования

В соответствии с ч. 1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ главой муниципального образования явля­ется высшее должностное лицо муниципального обра­зования, наделенное уставом муниципального обра­зования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Указанным законом глава муниципального обра­зования включен в структуру органов местного само­управления. Поэтому многие ученые и юристы-практи­ки рассматривают главу муниципального образования в качестве самостоятельного органа местного самоуп­равления.

Однако, по нашему мнению, глава муниципального образования не может считаться органом местного са­моуправления, поскольку само понятие «орган» соглас­но словарю С.И. Ожегова означает в данном случае «государственное или общественное учреждение, организацию». А поскольку глава муниципального обра­зования являет собой физическое лицо, т.е. конкретно­го гражданина, наделенного отдельными управленчес­кими полномочиями, отнести его к организации (пусть даже без права юридического лица) невозможно. На наш взгляд, главу муниципального образования следует рассматривать только в качестве выборного должностного лица местного самоуправления. [9] Подтвер­ждением данной точки зрения выступает следующее: во-первых, согласно ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131 -ФЗ глава муниципального образования может быть избран на муниципальных выборах либо избран представительным органом муниципального образования из своего состава. Других способов формирования данного института муниципального управ­ления закон не предусматривает. Это определяет один из основных признаков главы в качестве элемен­та структуры органов местного самоуправления - вы­борность; во-вторых, общая характеристика главы муни­ципального образования совпадает с определением должностного лица местного самоуправления, пред­ставленным в ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой должностным лицом местного самоуправления является «выборное либо заключив­шее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по орга­низации деятельности органа местного самоуправле­ния».[10] О выборности главы муниципального образова­ния мы уже упоминали выше, кроме того, налицо и на­личие у него исполнительно-распорядительных полно­мочий по решению вопросов местного значения.

Однако Федеральный закон № 131-ФЗ, опуская термин «выборное», характеризует главу муниципального образования в первую очередь как высшее долж­ностное лицо местного самоуправления. Данное поло­жение закономерно, поскольку компетенция главы му­ниципального образования в качестве должностного лица местного самоуправления не ограничивается указанными исполнительно-распорядительными пол­номочиями. Согласно ч. 4 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования обладает правом представлять муниципальное образова­ние в отношениях с органами местного самоуправле­ния других муниципальных образований, органами го­сударственной власти, гражданами и организациями, а также правом действовать от имени муниципального образования без доверенности. Указанные полномо­чия, которые необходимо рассматривать как предста­вительские, делают главу муниципального образова­ния по статусу выше других должностных лиц местного самоуправления.[11] Поэтому законодатель, употребляя по отношению к главе муниципального образования термин «высшее должностное лицо», исходит именно из этого симбиоза представительских и исполнительс­ких функций, характерных для данного субъекта систе­мы местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ (ст. 36) определяет лишь основные полномочия главы муниципального об­разования, к которым относятся:

1. подписание и обнародование нормативно-пра­вовых актов, принятых представительным органом му­ниципального образования;

2. издание в пределах своих полномочий правовых актов;

3. предъявление требования о созыве внеочеред­ного заседания представительного органа муници­пального образования.

В остальном, полномочия главы муниципального образования должны быть определены уставом данно­го муниципального образования. При этом круг таких полномочий напрямую будет зависеть от трех основ­ных факторов:

• от места главы в системе местного самоуправ­ления. Это определяется в первую очередь тем, каким способом был избран глава муниципального образо­вания. Совершенно очевидно, что глава, избранный из состава представительного органа, никогда не смо­жет в полной мере «бороться за власть» с данным орга­ном. С другой стороны, глава муниципального образо­вания, избранный на муниципальных выборах, может серьезно поспорить с представительным органом муниципального образования при разделе полномочий (за рамками обязательной компетенции) и доже обой­ти его в данном вопросе;

• от перечня вопросов местного значения. Здесь, помимо правового статуса самого муниципального об­разования (поселение, муниципальный район, городс­кой округ и т.д.), оказывающего непосредственное влияние на указанный перечень, существенную роль будет играть и то, в какой степени муниципальное об­разование исполняет свои полномочия самостоятель­но, не передавая их в порядке, установленном Феде­ральным законом №131 -ФЗ, на другой уровень управ­ления. Естественно, что чем шире круг вопросов мест­ного значения, тем больше возможностей у главы му­ниципального образования распространить на них свою компетенцию;

• от того, входит ли глава муниципального образо­вания в состав представительного органа муниципаль­ного образования на правах председателя с правом решающего голоса (для глав, избранных на муници­пальных выборах или представительным органом) или возглавляет местную администрацию (для глав, избранных на муниципальных выборах). В первом случае у него появятся дополнительные полномочия по орга­низации деятельности представительного органа му­ниципального образования, во втором — полномочия главы местной администрации.

Нельзя не сказать, еще об одной важной особен­ности взаимоотношений между главой и представительным органом муниципального образования — пра­вом «вето» главы на решения, принятые представи­тельным органом. В соответствии с ч. 13 ст. 35 Феде­рального закона № 131-ФЗ, глава муниципального образования, являющийся главой местной админист­рации, имеет право отклонить нормативно-правовой акт представительного органа местного самоуправле­ния, направленный ему на подписание.

И хотя законодатель предусмотрел для представи­тельного органа возможность преодоления такого «вето», само наличие у главы муниципального образо­вания этого права, а также специфичность его полно­мочий в целом позволяют говорить о существовании на местном уровне принципа «разделения властей», характерного для системы органов государственной власти.

Местная администрация

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ мест­ная администрация - это исполнительно-распоряди­тельный орган местного самоуправления, наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномо­чиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуп­равления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местная администрация наряду с представитель­ным органом и главой муниципального образования входит в число органов местного самоуправления, на­личие которого на территории каждого муниципально­го образования является обязательным. При этом мест­ная администрация является единственным органом местного самоуправления из предусмотренных Феде­ральным законом № 131-ФЗ, который является посто­янно действующим, т.е. возможность прекращения ее полномочий законодательно не установлена. Эта осо­бенность делает местную администрацию «внутрен­ним стержнем», основой системы местного самоуп­равления любого муниципального образования. В этой связи отдельные авторы называют местную админист­рацию «органом общей компетенции в сфере испол­нительно-распорядительной деятельности».[12]

Руководство местной администрацией осуществ­ляется главой местной администрации на принципах единоначалия. Законом предусмотрены два способа формирования этого должностного лица.

1)  Главой местной администрацией является глава муниципального образования. При этом, согласно абз. 4ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава му­ниципального образования не сможет одновременно занимать должность председателя представительного органа.

2)  Главой местной администрации является лицо, назначаемое на должность по контракту, заключае­мому по результатам конкурса на замещение должно­сти главы местной администрации на срок полномо­чий, определяемый уставом муниципального образо­вания.

 Вопросы определения компетенции местной ад­министрации в решении вопросов местного значения решаются населением и уполномоченными органами местного самоуправления самостоятельно путем за­крепления данной компетенции в уставе муниципаль­ного образования. Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает ни направлений деятельности мест­ной администрации, ни отдельных конкретных вопро­сов, входящих в круг ее обязанностей.

1.2. Роль и место органов местного самоуправления в системе местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления Местное самоуправление представляет самостоятельный уровень реализации народом своей власти. При этом власть на уровне  самоуправления народ осуществляет как самостоятельно (путем различных форм волеизъявления), так и через органы местного самоуправления.

«Органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения»[13].

Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.Специфичность положения органов местного самоуправления характеризуется целым рядом отличительных признаков:Во-первых, органы местного самоуправления организационно обособлены, имеют свою самостоятельность. Они не являются составной частью, структурным подразделением государственного  механизма управления. Органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти.Во-вторых, органы местного самоуправления, как правило, избираются непосредственно населением, проживающим на соответствующей территории, на основе демократических начал.В-третьих, органы местного самоуправления наделяются в соответствии с законами, уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.В-четвертых, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае их деятельность подконтрольна государству.В-пятых, деятельность органов   местного самоуправления носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Принятые ими в пределах своих полномочий акты обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан, общественных объединений.В-шестых, близость органов местного самоуправления к населению и зависимость их структуры от его потребностей и взглядов позволяет с большей эффективностью, нежели при жестко централизованной системе государственного управления на местах, обеспечивать учет потребностей и интересов населения.[14]Органы и должностные лица местного самоуправления являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они осуществляют разнообразную деятельность по реализации задач и функций местного самоуправления. Согласно 131-ФЗ Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации. Они оказывают содействие федеральным органам государственной власти, расположенным на их территории, и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют координацию деятельности органов территориального общественного самоуправления.Наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

После принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году образовался существенный разрыв между конституционными положениями о местном самоуправлении и практикой организации и деятельности местной власти. Правовая регламентация внутренней организации и деятельности местной власти осуществлялась указами Президента Российской Федерации. Представительные органы местного самоуправления были наделены лишь совещательными полномочиями. Такой разрыв между конституционными положениями и практикой деятельности органов местной власти был сокращен лишь после принятия в 1995 году Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Реализация принципов местной автономии накладывает ограничения на использование принципа разделения властей в системе организации и деятельности местного самоуправления. Не случайно в Конституции Российской Федерации принципы разделения властей и самостоятельности органов власти не распространены на систему органов местного самоуправления. Принцип организационной автономии, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления, предполагает, что представительные органы местного самоуправления должны занимать главенствующее положение в системе местного самоуправления. Вследствие этого органы местного самоуправления должны подчиняться ряду принципов, которые не характерны для организации и деятельности органов государственной публичной власти. Такими принципами, которые дополняют принципы организационной автономии и диалектически связаны с ними, являются право представительных органов (советов или собраний) образовывать подотчетные им исполнительные органы, требование соответствия административных структур местной власти компетенции, установленной законом.

О праве представительных органов (советов или собраний) образовывать подотчетные им исполнительные органы говорится в части 2 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления. В европейской традиции подотчетность трактуется в более «сильной» формулировке как подчиненность. Представительный коллегиальный орган местного самоуправления, сформированный из выборных лиц, обладает всеми правами и полномочиями по определению структуры исполнительных органов местного самоуправления.

На уровне местного самоуправления в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления исполнительные органы могут и не быть образованы, а все исполнительские функции может осуществлять представительный орган местного самоуправления.

Принцип организационной самостоятельности органов местного самоуправления взаимосвязан с принципом компетенционной самостоятельности. Эти принципы должны учитываться при определении целесообразной и эффективной внутренней структуры организации местной власти.

В части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации установлено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Основываясь на этом конституционном положении, в соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации о полномочиях федерального законодателя устанавливать общие принципы организации системы местного самоуправления. В федеральном законе в редакции 1995 года в императивной форме было установлено лишь одно условие, необходимое и обязательное при формировании системы органов местного самоуправления. В соответствии с частью 2 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 1995 года наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований являлось обязательным. Это положение соответствует общепризнанным нормам международного права, в частности Европейской хартии местного самоуправления.

Важнейшей задачей при формировании таких внутренних структур является установление объема их компетенции. В Федеральном законе 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатель использовал лишь понятие представительного органа местного самоуправления, устанавливая круг его исключительных полномочий. Уставом муниципального образования могли быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления. Очевидно, что в уставе должен быть однозначно очерчен правовой статус каждого органа, включающий перечень компетенции, полномочий и ответственности, порядок и способ образования этого органа, его внутреннюю структуру и порядок деятельности.[15]

В российской практике организационные структуры муниципальных образований формировались и продолжают формироваться под воздействием доктрины укрепления «единой вертикали» исполнительной власти. Структура и методы деятельности «президентской» модели организации государственной власти на федеральном уровне переносились на уровень местного самоуправления, что привело к созданию специфической российской модели структуры местного самоуправления «слабый Совет – сильный мэр». Эта традиция нашла свое нормативное закрепление в новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, в соответствии с положениями которого (статья 36) глава муниципального образования является высшим должностным лицом и одновременно органом местного самоуправления в структуре органов муниципального образования. Нормативное правовое регулирование статуса главы муниципального образования в уставах муниципальных образований на основе положений федерального закона в редакции 1995 года характеризовалось отсутствием детального установления полномочий и ответственности этого должностного лица местного самоуправления, а также четких процедур его взаимодействия с органами местного самоуправления.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от его прежней редакции, допускавшей возможность установления различных вариантов структуры органов местного самоуправления, закреплен закрытый перечень вариантов структуры органов местного самоуправления.

В муниципальных образованиях может быть установлен один из следующих вариантов структуры органов местного самоуправления.

- Представительный орган городского и сельского поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Председатель представительного органа муниципального образования избирается на его заседании.

- Представительный орган городского и сельского поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и является его председателем.

Глава местной администрации назначается представительным органом местного самоуправления и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность главы местной администрации представляет комиссия, назначаемая представительным органом поселения.

- Представительный орган сельского поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах или из состава представительного органа, является его председателем и возглавляет местную администрацию.

В поселениях с числом избирателей менее 100 человек представительный орган не формируется. Полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Глава муниципального образования избирается сходом граждан и является главой местной администрации.

- Представительный орган муниципального района формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации. Председатель представительного органа избирается из состава представительного органа.

- Представительный орган муниципального района формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и является его председателем.

Глава местной администрации назначается представительным органом местного самоуправления и осуществляет свои полномочия на основ

123Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: