Государство как иерархия

Как было отмечено выше, фирма — только частный случай ие­рархии. Государство — другой пример иерархической структуры, в которой общие проблемы иерархий имеют свою специфику. Под­робно о том, что такое государство, будет рассказано в главе 10. Пока же отметим, что мы можем рассматривать государство как особую организацию, доминирующим механизмом координации в рамках которой является иерархия.

В государственных структурах проблема «принципал — агент» является одной из основных. Как было сказано выше, проблема «принципал — агент» возникает при двух условиях: 1) существование противоречий экономических интересов (конфликта целей) пору­чителя (принципала) и исполнителя (агента); 2) наличие информа­ционной асимметрии (исполнитель обладает большим объемом ин­формации, чем поручитель).

В рамках государственных структур проблема «принципал — агент» возникает на разных уровнях. Во-первых, государственные служащие могут рассматриваться как агенты налогоплательщиков — конечных принципалов, заинтересованных в эффективной деятель­ности органов государственной власти. Во-вторых, в современных демократических государствах органы исполнительной власти (на­значаемые) могут рассматриваться как агенты органов законода­тельной власти (избираемых гражданами). В-третьих, чиновники более низкого уровня могут рассматриваться как агенты чиновников более высокого уровня.

Основаниями для асимметричного распределения информации государственной системе являются:

· лучшая осведомленность чиновника-агента в отношении соб­ственных усилий и результатов работы;

· дополнительные трудности измерения результатов работы чи­новников, связанные с отсутствием рыночной оценки государ­ственной услуги, носящей часто нематериальный характер. По­этому оценка эффективности государственного органа не может быть получена с помощью такого достаточно точного и простого показателя, как объем прибыли, традиционно исполь­зуемый при оценке результативности коммерческой фирмы. Оценить эффективность бюрократической структуры можно лишь по некоторым косвенным показателям; размывание функции контроля над деятельностью чиновников между вышестоящими органами исполнительной власти (пра­вительством, президентом), органами законодательной власти, другими представителями конечных поручителей (налогопла­тельщиков);

· отсутствие заинтересованности у конечного принципала — на­логоплательщика и избирателя в рутинной работе по монито­рингу деятельности чиновников. Подробнее о причинах «ра­циональной неосведомленности» избирателя будет рассказано в главе 9.

Экономическая теория бюрократии выделяет следующие ос­новные цели, преследуемые чиновниками:

1) максимизация размера бюджета бюро (государственного ор­гана);

2) стремление по возможности снизить риск, связанный с про­фессиональной деятельностью;

3) склонность к стратегическому поведению, снижающему сти­мулы к разрешению поставленных перед ними задач.

Легко заметить, что эти цели входят в конфликт с интересами конечных поручителей, так как, во-первых, налогоплательщики за­интересованы в минимизации издержек на оказание услуг органами исполнительной власти. Во-вторых, стремление снизить риск и пе­реложить его на контрагентов может привести к повышению стои­мости взаимодействия, причем дополнительные издержки будут нести получатели услуг. В-третьих, налогоплательщики заинтересованы в улучшении ситуации, а не только в поддержании сложив­шихся минимально приемлемых условий жизни.

Рассмотрим указанные мотивы бюрократии более подробно.

Основоположником теории административной структуры, ос­новной целью которой является максимизация бюджета (т.е. увели­чение по возможности доли финансирования этой структуры в общем объеме совокупного государственного бюджета), является Уильям Нисканен¹. Согласно его теории размер бюджета бюро по­ложительно коррелирует с большинством основных целей его работ­ников.

Во-первых, увеличение финансирования непосредственно повы­шает уровень полезности бюрократов. Так, более крупные органи­зации, как правило, предоставляют своим высокопоставленным сотрудникам более высокое вознаграждение (оклад) и статус, что способствует расширению полномочий и власти чиновников. Для рядовых членов бюро расширяется возможность карьерного роста. Также расширение бюджета приводит к увеличению объема офисных (номенклатурных) благ (служебные автомобили, оргтехника, коман­дировки и т.п.), которые могут быть использованы бюрократом в личных целях. Таким образом, увеличение финансирования бюро способствует появлению большего количества возможностей для получения дополнительных как легальных, так и нелегальных личных доходов.

Во-вторых, расширение бюджета способствует укреплению поло­жения (выживаемости) бюро. Так, увеличение финансирования де­лает возможным повысить объем и качество предоставляемых бю­рократической структурой услуг, оцениваемых представителями населения, и, как следствие, способствует повышению обще­ственной репутации бюро. Также позволяет расширить спектр пред­лагаемых услуг и диверсифицировать спрос на деятельность бюро. Кроме того, увеличение размеров организации усложняет и делает более дорогим, а следовательно, и ослабляет контроль над деятель­ностью бюро со стороны принципала.

Стремясь увеличить размер собственного бюджета и пользуясь асимметричным распределением информации, бюро нередко может навязать свои услуги обществу, производя избыточное количество благ. Так, бюро всеми средствами пытается создать у потребителей его услуг ощущение неудовлетворенности их количеством. Наиболее ярко этот стиль поведения проявляется у военных ведомств, преуве­личивающих степень военной угрозы, и соответственно, произво­дящих в избыточном по сравнению с общественно оптимальным количестве услугу «национальная оборона».

Следует особо отметить, что максимизация бюджета бюро не яв­ляется самоцелью и преследуется им лишь в той мере, в которой оно увеличивает указанные выше факторы, непосредственно влияющие на величину получаемой полезности. В подтверждение можно привести многочисленные примеры переходов государственных слу­жащих в меньшее по размерам и объему финансирования ведомство, увеличивающих заработную плату или статус чиновника. Также за­частую руководители бюрократической организации прибегают к сокращению штата и уменьшению размера бюджета бюро для после­дующего продвижения по службе¹.

Стремление к получению большего финансирования будет со­провождаться еще одной целью — максимизацией размера дискреци­онного бюджета бюро². В этом случае бюро, пользуясь неосведомлен­ностью принципала и своей монопольной властью, имеет возмож­ность увеличить свои издержки по сравнению с минимально возможными. Более высокие затраты могут быть, во-первых, след­ствием использования для производства блага субоптимальной ком­бинации ресурсов. Например, вследствие закупки излишнего коли­чества офисных благ, необоснованного раздувания штата сотруд­ников для минимизации собственных усилий (отлынивания бюрократов). Во-вторых, следствием закупки ресурсов по ценам, превышающим их рыночную стоимость.

С целью уменьшения неэффективности использования и сокра­щения нерациональности предоставления бюрократических услуг принципал может применять разнообразные механизмы контроля: 1) мониторинг; 2) введение системы санкций и вознаграждений за нерациональное использование средств (в том числе нарушение про­цедур проведения государственных закупок, закупки по чрезмерно высоким ценам и т.п.); 3) установление четких механизмов прове­дения конкурсов при государственных закупках; 4) дублирование услуг различными организациями, т. е. создание конкуренции между различными ведомствами и частными организациями за распреде­ление бюджетных средств; 5) проведение независимых экспертиз и приобретение информации из альтернативных источников, включая также источники, находящиеся на более низких уровнях в самом бюро³.

Однако эти механизмы достаточно дорого стоят и могут быть ис­пользованы только до тех пор, пока предельные выгоды от их ис­пользования не станут равными предельным издержкам.

При этом контроль должен иметь комплексный характер и быть направлен как на сокращение непроизводительных издержек, так и на устранение аллокативной неэффективности (перепроизводства услуг). В противном случае он будет абсолютно бессмысленен. В под­тверждение рассмотрим две гипотетические ситуации, предло­женные А. Бретоном и Р. Винтроубом¹:

1) пусть принципал обладает технологией для точного опреде­ления шкалы фактических (действительных) издержек, но при этом затраты на определение соотношения их с минимальными из­держками для него запретительно высоки. В данном случае есте­ственным поведением бюро будет увеличение своих операциональных издержек для максимизации дискреционного бюджета;

2) пусть принципал может точно определить эффективность про­изводства определенного количества услуг (т.е. определить мини­мально необходимые издержки для производства данного количества услуг), но не имеет никаких механизмов для определения всей шкалы издержек (структуру издержек в зависимости от объема вы­пуска). Тогда, поскольку бюрократическая организация будет вы­нуждена предоставлять свои услуги с минимальными издержками, естественным стремлением бюро будет максимизация величины со­вокупного бюджета, что приведет к перепроизводству услуг.

Еще одной профессиональной чертой чиновников является их стремление к минимизации рисков, связанных с профессиональной деятельностью. Стремление государственных служащих к миними­зации профессиональных рисков может проявляться в двух основных формах: во-первых, высокопоставленные бюрократы будут выбирать менее рискованные проекты. Во-вторых, чиновники, на которых лежит большая ответственность, по возможности затягивают время обработки документов, устраивают всевозможные перепроверки, снижая тем самым риск совершить ошибку. Так, во многих случаях чиновники имеют возможность сократить собственные риски и при­лагаемые усилия, неоправданно увеличивая, например, число раз­ного рода бумаг, которые должны представить граждане для полу­чения того или иного документа. Таким образом, государственные служащие могут уменьшать собственный риск, непосредственно уве­личивая общественные издержки.

Чиновники могут быть склонны к стратегическому поведению, выражающемуся в стремлении не решать поставленные задачи до конца. Поскольку достижение цели уничтожает поле деятельности бюрократической организации и, как следствие, приводит к сокра­щению последующих доходов, рационально мыслящий государ­ственный чиновник, заинтересованный в получении дохода в те­чение длительного времени, будет несклонен к решению постав­ленных перед ним задач. Так, ведомство, созданное для борьбы с наркоманией, будет не заинтересовано в полном искоренении этого зла, поскольку в этом случае пропадет необходимость в самом ве­домстве.

Как и для других случаев оппортунистического поведения, для решения проблем несклонности к риску и стратегического пове­дения государственных служащих может быть использован широкий круг инструментов, в том числе упомянутые в главе 4 залоги и сти­мулирующие контракты. Однако, как уже говорилось, возможность использования залогов зависит от индивидуальной ставки дискон­тирования будущих доходов и от доверия к государству как работо­дателю. В случае стимулирующих контрактов для государственных служащих объективно сложно подобрать показатели, которые харак­теризуют результаты его деятельности. Неправильный подбор пока­зателей может дестимулировать чиновников. Например, широкое использование для оценки деятельности сотрудников органов внут­ренних дел показателя раскрываемости преступлений создает сти­мулы к тому, чтобы потенциально сложно раскрываемые преступ­ления не регистрировались, а также к провоцированию преступ­лений, раскрыть которые просто. Следует отметить, что проблема создания эффективных стимулирующих контрактов для государ­ственных служащих в мировой практике до сих пор не решена.

ВЫВОДЫ

• Иерархия — структура соподчинения индивидов, взаимодействие которых происходит по­средством команд.

• Преимущества иерархии как дискретной институциональной альтернативы связаны с сокра­щением издержек по поиску контрагентов и выявлению их характеристик, ведению перего­воров с собственниками отдельных ресурсов. Такую экономию обеспечивает наличие в иерар­хии центрального агента.

• Переход от рыночного взаимодействия к иерархическому становится выгодным при росте специфичности активов и частоты взаимодействия.

• В основе недостатков иерархии лежат проблемы ограниченной рациональности и склонности индивидов к оппортунизму в форме отлынивания. Сложность коммуникаций, мониторинга и создания системы стимулов ограничивает рост иерархических структур.

• В зависимости от распределения ключевых правомочий возможно выделение различных типов организаций. Каждый из выделенных типов обладает определенными сравнительны­ми преимуществами и недостатками.

 

 

⇐ Предыдущая123

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: