Состояние и перспективы развития нормативно-правового регулирования в сфере социальной поддержки детей-инвалидов

Неопределенность законодателя по вопросу о понятии «законодательство» никак не может положительно сказываться ни на развитие отечественной юриспруденции, ни на практике правоприменения. Поэтому необходимо согласиться с учеными, выдвигающими предложение о необходимости единообразного нормативного закрепления понятия «законодательство», например, в Федеральном законе «О нормативных правовых актах».

На мой взгляд, понятие «законодательство» правильнее было бы толковать именно в широком смысле слова. В пользу данного утверждения выступает положение о взаимосвязи права как системы общеобязательных, формально определенных правил поведения, и законодательства как системы нормативных правовых актов. Общепризнанно, что эти два понятия соотносятся как содержание (право) и форма (законодательство). Поэтому в целях настоящего исследования законодательство в сфере социальной поддержки детей-инвалидов трактуется в широком смысле. При этом необходимо обратить внимание, что законодательство в сфере социальной поддержки детей-инвалидов является составной частью как законодательства о социальном обеспечении детей-инвалидов (оно включается в его состав в качестве института, в некотором смысле дополняющего самостоятельный институт социального обеспечения о льготах и компенсациях), так и административного законодательства (в части, определяющей систему и структуру органов исполнительной власти, реализующих меры социальной поддержки детей-инвалидов, и их компетенцию).

Законодательство носит системный характер. Можно предположить, что системность как свойство, присущее как в целом законодательству, так и, в частности, законодательству в сфере социальной поддержки детей-инвалидов, заключается в том, что нормы, образующие ее, представляют собой упорядоченную совокупность, что объясняется наличием иерархии среди них. Вместе с тем, градация норм, их соподчинённость, взаимозависимость и взаимообусловленность не исключает их единства. Единство это проявляется двояко: с одной стороны, это единство содержания - принципов правового регулирования, основных положений (понятий, терминов), с другой стороны: это и единство формы, взаимосвязь актов, составляющих законодательство в сфере социальной поддержки детей-инвалидов.

С сожалением приходится констатировать, что данные положения во многом остаются теоретическими изысканиями, и не находят отражения в действующем законодательстве. Нормативные правовые акты, устанавливающие меры социальной поддержки детей-инвалидов зачастую характеризуются отсутствием единообразного применения терминов, страдают неточностью формулировок. В качестве примера можно привести факт отсутствия в законодательстве понятия социальной поддержки детей-инвалидов. В федеральном законодательстве закрепляются нормы, которые вызывают трудности у правоприменителей на уровне субъекта РФ. В некоторых случаях субъектам РФ предоставляются права в формировании регионального законодательства в сфере социальной поддержки детей-инвалидов, в то время как необходимо на федеральном уровне установить общие положения.

Справедливости ради необходимо отметить, что постепенно законодательство в сфере социальной поддержки детей-инвалидов начинает выстраиваться в определенную систему. Принятые за последние два года нормативные правовые акты положили начало формированию федеральной и региональной системы законодательства в данной сфере, так как законодательство о социальной поддержке детей-инвалидов находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Однако полностью система законодательства еще не выстроена.

Системный подход к организации общефедеральных и региональных актов позволит им взаимообеспечивать друг друга в процессе юридического регулирования, создавать единое правовое пространство. Следует согласиться с учеными, которые высказываются о необходимости разработать и принять специальный нормативный акт «О системе нормативных правовых актов». В то же время, представляется правильным встроить в качестве подсистемы (блока) в систему региональных актов также систему муниципальных правовых актов.

Таким образом, можно сформулировать возможное определение понятия «законодательство в сфере социальной поддержки детей-инвалидов». Это система иерархически связанных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, содержащих нормы, направленные на реализацию в отношении детей-инвалидов мер социальной поддержки.

Нормы института социальной поддержки «разбросаны» по различным нормативным правовым актам: федеральным и региональным, законам и указам, постановлениям. Законодательство в сфере социальной поддержки детей-инвалидов разрозненно, страдает пробелами. Это - отражение негативных процессов, имеющих место в административном законодательстве и законодательстве в области социального обеспечения. Сказывается недостаточная теоретическая изученность проблемы. Выход видится только один – необходима систематизация всех норм о социальной поддержке детей-инвалидов. Формой систематизации должна быть кодификация в виде кодекса или основ законодательства[4].

Последние годы характеризуются интенсивной работой по упорядочению российского законодательства, систематизацией самых разнообразных актов. Принимаются традиционные для России кодификационные акты, например, Гражданский, Уголовный и другие кодексы; многие акты принимаются впервые – Градостроительный, Водный, Воздушный кодексы. Однако приходится констатировать, что кодификационные процессы мало затронули административное законодательство. Единственный институт административного права, который систематизирован, это институт административной ответственности.

Безусловно, процесс систематизации очень длительный. Однако, учитывая, что в современных условиях законодательство о социальной поддержке детей-инвалидов регламентируется различными по юридической силе, по содержанию нормативными правовыми актами, следует признать, что его достаточно трудно систематизировать. Скорее это должно быть несколько этапов работы по систематизации законодательства.

Первый этап систематизации законодательства в сфере социальной поддержки детей-инвалидов характеризуется разработкой и принятием Концепции социального государства. В настоящее время уже сформирована Концепция социального государства, согласно которой социальное государство – это правовое демократическое государство, которое провозглашает высшей ценностью обеспечение гражданам достойной жизни, создание условий для свободного развития и самореализации творческого (трудового) потенциала личности.

На основе Концепции социального государства необходимо разработать государственные социальные стандарты (второй этап). На мой взгляд, понятие и виды государственных социальных стандартов необходимо отразить в федеральном законе «О государственных социальных стандартах», принятие которого в настоящее время необходимо в целях унификации понятийного аппарата законодательства о социальной поддержке детей-инвалидов. Например, в общих положениях предлагаемого закона представляется важным определиться с базовыми понятиями в данной сфере: «социальное обеспечение», «социальная защита» и «социальная поддержка». Далее необходимо закрепить виды этих категорий, их отличие, компетенцию органов государственной власти относительно порядка представления того или иного вида. При этом важно разграничить компетенцию органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере предоставления государственных социальных стандартов. В этой ситуации, очевидно, что установление видов предоставляемых стандартов следует оставить в компетенции органов государственной власти РФ, а определение их размеров (не ниже действующих на территории РФ) отнести к ведению субъекта РФ.

Заметим, что образование Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития позволило существовать такой ситуации, при которой законодательно установленной системы государственных социальных стандартов не имеется, однако контроль и надзор за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания уже осуществляется указанной службой.

Справедливости ради следует отметить, что в регионе Тюменской области имеются некоторые предпосылки на формирование стандартов, но только в сфере социального обслуживания. В настоящее время постановлением главы администрации области утвержден только областной перечень гарантированных государственных социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам учреждениями и предприятиями социального обслуживания. Однако социальная поддержка детей-инвалидов, основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания так и не установлены.

Третий этап систематизации законодательства в сфере социальной поддержки детей-инвалидов вытекает из второго и требует упорядочения законодательства субъектов Федерации в данной сфере.

На четвертом этапе важно кодифицировать законодательство в сфере социальной поддержки детей-инвалидов. В этих целях представляется правильным принятие Социального кодекса Российской Федерации. На наш взгляд, Социальный кодекс РФ объединил бы не только нормы о социальном обеспечении и социальном страховании, но и нормы о социальной поддержке граждан различных категорий, в том числе и детей-инвалидов. В кодексе надлежит систематизировать и упорядочить разные виды пособий, меры социальной поддержки, основы предоставления социального и медицинского обслуживания, закрепить единый понятийный аппарат, определить компетенцию федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере установления и предоставления мер социальной поддержки данной категории граждан. Возможно, принятие Социального кодекса РФ станет шагом на пути систематизации административного законодательства в целом по институциональному критерию.

Наиболее четкое определение социального права, даны Стаховой А.А[5]., где она отражает его как систему правоотношений и соответствующих правовых норм, в рамках которых определяется содержание и реализуется социальная политика. Учитывая, что социальная поддержка предоставляется государством определенной категории граждан, то эту правовую связь можно назвать социальной услугой государства, направленной на развитие его социальной политики. Таким образом, очевидно, что отношения по предоставлению социальной поддержки детей-инвалидов входит в плоскость социального права как отношения по оказанию гражданам социальных услуг[6].