Зарубежный опыт формирования и исполнения муниципальных бюджетов

Современные тенденции экономического и пространственного развития территории во всех государствах свидетельствуют обо все возрастающем значении крупных городов, аккумулирующих ресурсы для экономического и социального развития, выступающих в качестве центров притяжения близлежащих поселений, образующих с центром единую систему, связанную многочисленными производственными, экономическими, социальными, трудовыми, рекреационными связями.[4]

Подобные группы поселений вокруг центра - метрополии, ядра (а возможно, и нескольких центров) получили в экономико-географической литературе наименование городских агломераций (соответственно, моноцентрических или полицентрических) или городов-мегаполисов (и даже мегалополисов-сверхагломераций).

Зарубежные и российские пространственные и экономические исследования подтверждают, что развитие городских агломераций - объективный процесс, а их ресурсный потенциал является основой для модернизации и инновационного развития. В связи с этим в России начиная с середины 2000-х годов вновь активизировалась работа по подготовке проектов пространственного развития существующих агломераций, а также создания новых.

Одним из важнейших элементов эффективной деятельности государства, удовлетворенности граждан условиями жизни является уровень налогового бремени, достигнутый баланс в части объема собираемых налогов для удовлетворения государством интересов общества.

Процесс реформирования бюджетной системы в Российской Федерации, продолжающийся в настоящее время, порождает интерес к методам бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), используемым в других странах. В основе идеи о внедрении результативного бюджетирования в деятельность органов государственной власти и публичного сектора лежит рыночная теория государства. Развитие идей «рыночного» государства вылилось в целую серию практических реформ государственного аппарата в экономически развитых странах в 1980-1990-е гг. Наиболее успешно реформы прошли в государствах с англо-саксонской системой права - Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии и Австралии, а также в имеющих сходную правовую систему скандинавских странах - Швеции, Норвегии. Позже всех на модель бюджетного планирования, ориентированного на результат, стали переходить страны с континентальной системой права — Франция и Германия, где на федеральном уровне в основном сохранялись традиционные модели управления, инициаторами внедрения новых управленческих
технологий выступили регионы и муниципальные образования.
Процесс внедрения элементов бюджетирования по результатам наблюдается также в ряде развивающихся стран. Здесь превалируют беднейшие африканские государства, в наибольшей степени отягощенные внешними долгами. Это Ангола, Либерия, Мозамбик, Нигер, Уганда, Эфиопия, где бюджетные реформы инициируются под давлением различных международных агентств (Всемирный банк, Международный валютный фонд, Азиатский банк развития), а также стран-кредиторов.

Предпосылки внедрения и направления использования элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в разных странах Евросоюза имеют свои отличия, в том числе и в силу своей принадлежности к континентальной правовой системе. В Австрии, например, показатели многолетнего финансового плана строятся отдельно, вне рамок процесса подготовки годового бюджета. Если в конце 1990-х гг. многолетние бюджетные оценки в этой стране строились для того, чтобы спрогнозировать, к каким последствиям могут привести текущие фискальные решения через несколько лет, то в настоящее время многолетние оценки трансформировались в стратегический финансовый план. Таким образом, австрийский подход одновременно предусматривает систему раннего обнаружения нежелательных последствий текущих фискальных решений и дает систему ориентиров для среднесрочной бюджетной стратегии государства.

Германия строит многолетний бюджет в контексте интегрированного среднесрочного финансового плана, чтобы достигались определенные стратегические цели фискальной политики. При этом в немецком подходе показатели многолетнего бюджета используются и как основа для скользящего бюджета, и как система раннего обнаружения.
Немецкий подход к многолетнему бюджетному планированию своими истоками восходит к немецкой системе «кооперативного федерализма». В конце 1960-х гг. в Германии была проведена серия конституционных и бюджетных реформ, определивших официальные принципы взаимодействия (кооперации) между федеральным правительством, субфедеральными органами власти и муниципалитетами по вопросам проведения на каждом уровне такой фискальной политики, которая соответствовала бы задачам стабилизации цен, устойчивого экономического роста, сбалансированной внешней торговли и низкой безработицы. Для решения всех этих задач принимается специальная государственная программа, в которой устанавливаются конкретные целевые ориентиры фискальной политики. Например, предельные темпы роста государственных расходов или предельно допустимый размер бюджетного дефицита. В общем контексте бюджетных реформ был также принят закон «Об обеспечении экономической стабильности и роста» (1967 г.), который обязывает федеральное правительство, регионы и местные власти разрабатывать свои бюджеты в строгом соответствии с целями национальной экономической политики.

Одновременно с подготовкой годовых бюджетов
на предстоящий финансовый год все эти уровни власти должны также формировать свои финансовые планы, охватывающие три последующих года после очередного бюджетного.

В рамках бюджетной реформы во Франции была введена система контрактации в сфере общественных услуг, согласно которой контракты заключаются между органами государственной или муниципальной власти и производителями (поставщиками) услуг. Для этого потребовалось оценить и проанализировать стоимость услуг, предоставляемых государством, разработать показатели их качества, критерии эффективности деятельности министерств и ведомств. Срок действия данных контрактов три года. Однако предусмотрена возможность ежегодной индексации и корректировки содержащихся в них показателей с учетом внешних факторов. В 2001 г. во Франции был принят так называемый органический закон (аналог Бюджетного кодекса), который начал внедряться с 2002 г. В 2006 г. все министерства, ведомства и муниципалитеты Франции перешли на использование принципов бюджетирования, ориентированного на результат.
Подготовка к внедрению новых принципов включала уточнение функций префектур, расширение контрактной практики, передачу части функций частному сектору. Были проведены расчеты «макетного» агрегированного (глобализированного) бюджета, оценочных показателей результатов деятельности, душевых нормативов бюджетной обеспеченности.

В настоящее время во Франции действует единая система оценочных показателей деятельности префектур — INDIGO. Поскольку внедрение новых принципов управления началось совсем недавно и проводится в экспериментальном режиме, эти показатели еще не стали плановыми и обязательными. Идет накопление данных в месячном режиме, а сами показатели используются для расчета средних величин и сравнения состояния префектур. На основе этих индикаторов можно организовать формализованный диалог по управлению территориями.

В Норвегии в рамках реформирования бюджетной системы в 1999 г. была принята двухлетняя программа, цель которой — повышение эффективности координации деятельности органов государственной власти и оптимизация системы управления государственными расходами.

Согласно принятой программе каждое из 16 министерств страны обязано представлять проекты, содержащие цели, задачи, данные о требуемых ресурсах, индикаторы эффективности и оценку ожидаемых результатов выполнения программы кабинету министров, который принимает решение о возможности их реализации. Все министерства и ведомства в обязательном порядке должны каждые шесть месяцев также представлять доклады о результатах реализации программ организационному комитету Норвегии, который осуществляет координацию деятельности органов государственной власти. На основании поступающей информации формируется сводный отчет об эффективности деятельности министерств и ведомств, который затем публикуется в средствах массовой информации.

В рамках исследования, проведенного С.В. Барулиным и Е.В. Барулиной, сделан вывод: фактический уровень налогового бремени в экономике России за последние годы составил 38 - 40% ВВП. Как отмечают авторы, этот уровень примерно соответствует среднеевропейскому налоговому бремени (при его разбросе по странам от 27,8% в Ирландии до 48,2% в Дании) и существенно превышает его значение в экономике США (24%) и Японии (28,1%)