 |
1. Основные положения Стратегии
|
|
|
|
СОДЕРЖАНИЕ СТРАТЕГИИ
1. Основные положения Стратегии. 5
2. Оценка современного состояния развития ТОС в Российской Федерации. 8
3. Принципы, цель и задачи Стратегии. 18
4. Направления и этапы совершенствования системы ТОС. 19
5. Участие ТОС в решении задач, стоящих перед регионами и муниципалитетами. 25
6. Механизмы и инструменты реализации Стратегии. 28
7. Ожидаемые результаты реализации Стратегии. 31
Приложение 1 Динамика количество ТОС в Российской Федерации (в разрезе субъектов и федеральных округов) ед. 33
Приложение 2 Сведения о законах субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, регулирующих поддержку территориального общественного самоуправления. 36
Приложение 3 ОБЩАЯ СХЕМА ОРГАНИЗАЦИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.. 44
Приложение 4 Описание уровней организации системы ТОС.. 45
1. Основные положения Стратегии
1. 1. Стратегия развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года (далее – Стратегия) является документом стратегического планирования, в котором определены приоритеты, цели, задачи и этапы развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации.
Стратегия подготовлена на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», Европейской хартии местного самоуправления, Научной концепции развития ТОС в Российской Федерации, утвержденной Общим собранием ОАТОС 1 ноября 2017 года.
|
|
|
При разработке Стратегии учтены основные положения отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации, указов, посланий и поручений Президента Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, определяющих основные направления развития местного самоуправления в Российской Федерации. Также предусмотрена синхронизация положений Стратегии и разрабатываемых Основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 года.
Кроме того, Стратегия учитывает предложения активных участников территориального общественного самоуправления (далее – ТОС); сложившуюся практику организации ТОС в регионах Российской Федерации; мнения и опыт экспертов Общенациональной ассоциации ТОС; инициативы общественников, озвученные в ходе проведения различных собраний и встреч, посвященных развитию ТОС.
1. 2. Основой правового демократического государства является разветвленная система институтов солидарного гражданского общества, представляющих собой совокупность свободно и легально организуемых, тесно взаимосвязанных, самоуправляемых социальных групп и основанных на традициях и опыте общественных отношений, возникающих в процессе реализации инициатив, интересов, потенциальных возможностей индивидуума и общества в целом.
Развитие форм самоорганизации граждан на уровне своего дома, улицы, района, села, кооператива служит платформой для построения гражданского общества, формирование которого является приоритетной задачей для органов власти всех уровней. Одна из таких форм, предусмотренных российским законодательством, – территориальное общественное самоуправление.
|
|
|
Согласно части 1 статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Из данного определения видно, что законодатель не относит ТОСы к виду публичной власти, но признает их институтом местного самоуправления. Они предназначены для реализации собственных инициатив жителей в общественно полезной деятельности, осуществляемой при решении вопросов местного значения. Эти вопросы перечислены в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона №131-ФЗ. Их непосредственное решение возложено на население и органы местного самоуправления. Именно они, в отличие от ТОСов, наделены публично-властными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Таким образом, ТОСы следует характеризовать как особую, территориально организованную форму общественной, гражданской активности в сфере местного самоуправления. ТОСы не являются формой прямого народовластия, органы ТОС не входят в систему органов местного самоуправления. ТОСы представляют собой форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, являются институтом местного самоуправления. При этом, без реально действующего территориального общественного самоуправления, местное самоуправление вряд ли может быть эффективным.
Связь территориального общественного самоуправления и публично-властных институтов местного самоуправления обусловливает общественные черты местного самоуправления. В процессе их взаимодействия возникают и формируются общественные интересы, которые посредством инициативной деятельности населения транслируются на уровень местной публичной власти. Определение оптимальных путей решения локальных проблем населения в сфере местного самоуправления и добровольное исполнение жителями принимаемых на себя обязательств, составляют основное содержание территориального общественного самоуправления.
|
|
|
Как институт солидарного гражданского общества, имеющий специфическую публично-ориентированную цель и сферу социально полезной деятельности, ТОСы являются связующим звеном между населением и муниципальным уровнем публичной власти. Они – резерв развития демократии и реального вовлечения жителей муниципальных образований в управление общественными процессами, способствуют повышению качества жизни населения, формированию у граждан чувства патриотизма, снижению уровня социальной напряженности.
Анализ развития территориального общественного самоуправления позволил установить, что эффективность этого института гражданского общества снижается в равной мере при двух крайностях: пассивного ожидания стихийного создания ТОСов или, напротив, насаждения ТОСов «сверху» при отсутствии сформированного территориального сообщества, заинтересованности в общественном служении. При этом опыт некоторых субъектов РФ показывает, что административный путь формирования самоуправляющихся территорий позволил быстро и рационально внедрить в практику новую модель. Однако, такая практика не стимулировала граждан на использование ТОСов для решения местных проблем, так как жители оказались недостаточно информированными о возможностях и полезности данной системы.
1. 3. Важность института ТОС определяется рядом выполняемых им функций:
1. 3. 1. Идентификационно-пространственная. Формирует сопричастность жителя конкретной территории к своему дому, двору, микрорайону, селу или городу.
1. 3. 2. Социально-ориентационная. Задает модели конструктивного сотрудничества и созидательного гражданского поведения жителей.
|
|
|
1. 3. 3. Политическая. Обеспечивает постоянную возможность осуществления права жителей на непосредственное участие в принятии решений, касающихся развития конкретной территории.
1. 3. 4. Индикаторная. Осуществляет мониторинг качества предоставления коммунальных, муниципальных, государственных и других услуг в границах ТОС.
1. 3. 5. Стабилизационная. Позволяет сигнализировать о возможных негативных изменениях качества жизни в результате действий третьих лиц и коллективно реагировать на такие угрозы.
1. 3. 6. Экспрессивная. Дает возможность активным жителям удовлетворить потребности в доверии, уважении, одобрении и признании.
1. 3. 7. Инструментальная. Позволяет привлекать жителей к непосредственному участию в процессе обустройства ТОС, объединять и концентрировать ресурсы власти, бизнеса, некоммерческих организаций (далее – НКО) и других организаций (в том числе внешних по отношению к границам ТОС) на решение стоящих перед ТОС задач.
1. 3. 8. Мобилизационная. Обеспечивает низкую степень тревоги в случае возможной чрезвычайной ситуации, за счет быстрого оповещения и четкой мобилизации жителей.
1. 3. 9. Образовательная. Позволяет активным жителям получить навыки практической, организационной и управленческой работы, глубоко разобраться в законодательных ограничениях и хозяйственных вопросах, связанных с управлением многоквартирным домом, районом, селом или городом.
1. 4. В стратегии используются следующие понятия:
ТОС - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Территория ТОС – территория проживания граждан, в границах которой осуществляется или предполагается осуществление ТОС.
Инициативная группа – группа граждан, реализующих свое право на участие в ТОС и объединившихся в целях созыва учредительного собрания (конференции) ТОС.
Собрания (конференции) граждан по вопросам ТОС – форма непосредственного осуществления населением ТОС, представляющая собой созываемое и проводимое в порядке, установленном Уставом ТОС, собрание граждан для обсуждения и решения вопросов местного значения в границах территории ТОС.
Совещательный орган ТОС (комитет ТОС (КТОС), совет ТОС) – орган управления ТОС, сформированный в порядке, определенном Уставом ТОС, для решения текущих (оперативных) вопросов по управлению и деятельности ТОС.
|
|
|
Устав ТОС – учредительный документ ТОС, принятый гражданами на учредительном собрании (конференции) ТОС и зарегистрированный в порядке, установленном Уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
ТОС выступает связующим звеном между жителями и органами местного самоуправления (далее – ОМСУ) и является системным институтом развивающегося гражданского общества в Российской Федерации.
1. 5. Настоящая Стратегия определяет основные направления деятельности, приоритеты, цели, задачи и этапы развития ТОС в Российской Федерации. Она учитывает уровень развития ТОС в стране и предполагает дальнейшее развитие системы ТОС; расширение взаимодействия органов ТОС с региональными органами власти, ОМСУ, депутатами всех уровней, НКО, субъектами малого и среднего предпринимательства (далее – МСП); повышение гражданской активности и ответственности жителей за решение социально-экономических задач, связанных с развитием муниципалитетов. Основные положения Стратегии базируются на результатах анализа деятельности органов ТОС в Российской Федерации, предложениях комитетов ТОС, зарубежном опыте работы ТОС.
2. Оценка современного состояния развития ТОС
в Российской Федерации
2. 1. Территориальное общественное самоуправления имеет глубокие исторические корни. Одним из заметных его проявлений являлись сельские общины и общества. До отмены крепостного права, в 1861 г., в России вследствие проведенной государственной реформы 1837 г., существовали сельские общества в деревнях. С 1861 г. они появились и в селениях помещичьих крестьян, которые Указом императора Александра II были освобождены от крепостной зависимости. Поэтому можно сказать, что до 1917 г. Россия уже имела практику использования, при решении местных вопросов, территориальных институтов общественного самоуправления.
Данная система была изменена после установления советской власти. Так, во всех российских городах с 1917 г. появились домовые комитеты. 19 августа 1924 г. было утверждено Положение ЦИК и СНК СССР об аренде и жилищной кооперации. Согласно положению, учреждались новые органы общественного контроля – жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы). Они были созданы для рационального использования муниципальных домовладений, переданных гражданам в населенных пунктах в наем от органов местного хозяйства. Это был этап подъема местного самоуправления в Советском Союзе. В 30-х годах XX века, с переходом государства на командно-плановое управление, развитие местного самоуправления, как самостоятельного вида публично-властной деятельности, было приостановлено. Из владения населения были изъяты и жилой фонд, и финансы, то есть то, что и является предметом и средством самоуправления в муниципальных единицах.
Ростки местного самоуправления вновь появились в середине 50-х годов минувшего века. В 1957 г. Советом Министров СССР была разрешена организация жилищно-строительных кооперативов (ЖСК) на основе выдачи ссуд. К этому времени относится и возрождение домовых комитетов. Постепенно возвращалось само понятие местного самоуправления, возрастала активность населения муниципальных единиц.
В 1959 г. на XXI съезде КПСС официально прозвучал термин «самоуправление». Съезд отметил, что «для нас демократия – это подлинная власть народа, это всемерное развитие самостоятельности и активности трудящихся масс, их самоуправление».
Далее вопросы самоуправления нашли конституционное закрепление. В ст. 144 Конституции РСФСР 1978 г. было закреплено, что одной из обязанностей местных Советов народных депутатов было развитие общественных инициатив и самодеятельности граждан. В ней было установлено, что местные Советы народных депутатов должны осуществлять руководство органами общественной самодеятельности граждан. Данное правило было закреплено и в соответствующих законах РСФСР о поселковом и сельском Совете, о городском и районном Советах народных депутатов.
В середине 1970-х гг. общественные институции получили название органов общественной самодеятельности. Их спектр был широк и включал сельские, уличные, квартальные и домовые комитеты, родительские комитеты, женские советы, советы при медицинских и культурно-просветительских учреждениях, добровольные народные дружины по охране общественного порядка. Органы общественной самодеятельности на этом этапе развития самоуправления осуществляли деятельность в различных сферах местной жизни. Их основными функциями являлись организаторская и воспитательная работа по месту жительства граждан, а также взаимодействие с местными органами государственной власти. Органы общественной самодеятельности избирались на общих собраниях местными жителями и в своей деятельности были подотчетны избирателям и местным Советам.
3 сентября 1985 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета РСФСР об утверждении Положения об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР. Этот Указ был первым документом, закрепляющим системный подход при организации общественного самоуправления по месту жительства. Этим нормативным актом все общественные сельские, уличные, квартальные комитеты РСФСР становились органами общественной самодеятельности населения. Они должны были образовываться по территориальному принципу. Главной целью становилось содействие Советам народных депутатов в деятельности по привлечению населения, для того чтобы решать вопросы общегосударственного и местного значения. С демократизацией советского общества шло активное возрождение местного самоуправления.
Конституционное закрепление данного института произошло в декабре 1990 года, когда во вторую часть ст. 145 Конституции СССР, Законом СССР от 26. 12. 1990 года, было внесено положение: «В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии». Так, в 1990 году местное самоуправление рассматривалось в качестве одного из элементов единой системы социалистического самоуправления народа, призвало к участию в управлении действовавшие ранее на местном уровне органы общественной самодеятельности.
Первым законодательным актом, который закрепил и вывел местное самоуправление на новый уровень, стал закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Данный акт ввел в систему государственной власти местное самоуправление, определив его как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через выбираемые представительные органы вопросов местного значения, возникающих в соответствующем населенном пункте. Этим законом органы ТОС наделялись властными полномочиями путём их передачи от местных Советов на постоянной основе.
В 1988 году в Москве (Братеево) появился первый ТОС. Таким образом, ТОСовское движение насчитывает 32 года. На территории Самарской области первым Советом ТОС, получившим статус юридического лица, был Совет микрорайона имени Юрия Гагарина (Железнодорожный район) в городе Куйбышев (ныне город Самара), который был образован по инициативе жителей в 1990 году и зарегистрирован решением исполнительного комитета Железнодорожного района совета народных депутатов города Куйбышев от 28. 09. 1990 году №421 «О регистрации совета территориального общественного самоуправления имени Ю. Гагарина». Он действует по настоящее время.
Юридический статус ТОС был закреплен в принятом в 1991 году Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Так, ст. 2 Закона устанавливала, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти – местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления – местную администрацию, местные референдумы, собрания граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы ТОС. Данный Закон образовал два правовых института ТОС – как формы непосредственной демократии и как органов ТОС.
Включение органов ТОС в систему МСУ, то есть в систему публичной власти местного уровня, вызвало различное отношение в научной среде.
1. Поддержка идеи включения органов ТОС, органично дополнявших местные органы власти, в систему местного самоуправления и оценка ее как повышение статуса таких органов.
2. Возражение против такого смешения, поскольку это может привести к тому, что органы ТОС станут либо «опорными пунктами» Советов, интегрированными в механизм власти, либо конкурирующими с ними органами, организующими население для более эффективного влияния, даже давления на власть, пытающимися, по возможности, заменить их.
На практике роль органов ТОС оказалась неоднозначной. Многие из них использовались местными властями в собственных интересах: местной администрацией – в целях десоветизации муниципальной власти, местными Советами – в целях удержания власти в своих руках. Наиболее ярким примером является опыт деятельности органов ТОС г. Москвы. Созданные в 1988 г. на волне протестного движения жителей в отдельных районах г. Москвы (Арбат, Братеево, Гольяново) впоследствии, с 1990 года, они насаждались сверху, Московским городским Советом, а с 1991 г. стали использоваться в качестве инструмента борьбы с советами, но теперь уже районного уровня.
Однако, применить положения Закона № 1550-1 не удалось, так как во второй половине 1993 года полномочия Советов народных депутатов всех уровней были прекращены, что способствовало прекращению деятельности территориального общественного самоуправления.
Современный этап становления ТОС начинается с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Она позволила создать принципиально новую правовую ситуацию в области местного самоуправления: была определена его роль в осуществлении власти народа, закреплены статус органов местного самоуправления, их функции и основные полномочия, особенности взаимодействия с органами государственной власти, а также были установлены правовые гарантии местного самоуправления. Однако, в Конституции Российской Федерации установлены лишь общие принципы функционирования всей системы местного самоуправления. В связи с этим требовалось законодательное решение вопроса об осуществлении территориального общественного самоуправления.
После событий 1993 года судьба многих органов ТОС и вовсе оказалась под вопросом. Большинство из них были распущены. Для сохранившихся ТОСов местные администрации, сосредоточившие в своих руках муниципальную власть, создавали неприемлемые условия работы, в том числе отбирали помещения, вводили требование перерегистрации и т. д. Лишь в отдельных, довольно редких случаях, оказавшиеся наиболее мудрыми, главы местного самоуправления использовали потенциал ТОС в целях решения местных проблем, приобретавших все более острый характер в условиях нараставшего социально-экономического кризиса (г. Тольятти).
Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые в правовой системе страны дал определение ТОС как самоорганизации граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. При этом его регулирование было отнесено к законодательству субъектов РФ и правовым актам местного самоуправления. Поэтому с 1995 года институализация ТОС осуществлялась законами субъектов Российской Федерации как вид общественной составляющей местного самоуправления. Последующая муниципальная реформа остро поставила проблему ТОС. Оказалось, что не все муниципальные образования способны обеспечить правовое регулирование организации и деятельности ТОС.
Субъекты Российской Федерации, наделенные широкими правотворческими полномочиями в сфере организации местного самоуправления, в своем большинстве осторожно подходили к институту ТОС. Не решая в целом проблему его правовой природы, отдельные из них (Иркутская, Читинская, Томская области) подчеркивали, что орган ТОС не является органом местного самоуправления. Законом же Республики Башкортостан орган ТОС определялся в качестве не имеющего членства общественного объединения.
В ряде субъектов Российской Федерации определялась организационно-правовая форма субъекта ТОС как юридического лица: в Чукотском автономном округе и Курганской области субъекты ТОС подлежали регистрации в качестве общественных организаций, в Московской области - в качестве органа общественной самодеятельности, в Воронежской области - в качестве органа территориального общественного самоуправления.
Практически единообразно ими решался вопрос о субъектах ТОС: таковыми назывались органы ТОС. Лишь отдельные из них к решению этого вопроса подходили иначе. Принятый одним из первых закон г. Москвы, призванный отчасти «компенсировать» фактическое отсутствие местного самоуправления в Москве через институт ТОС, признал субъектами ТОС территориальную общину и ее органы. Вслед за этим в Московской области субъектами ТОС были названы территориальные сообщества и их органы, в Чукотском автономном округе (в первом законе, действовавшем до 2001 г. ) и Курганской области – непосредственно территориальное общественное самоуправление, в Саратовской области - территориальный субъект ТОС, территориальное сообщество, территориальная коммуна и др., в Республике Мордовия - территориальное сообщество.
Были предприняты неоднократные попытки принятия федерального закона о ТОС. Но они оказались неудачными. Было несколько подходов к решению проблемы:
1. Органы ТОС предлагалось рассматривать в качестве органов местного самоуправления.
2. Второй подход видел в органах ТОС органы общественной власти, регистрируемые как представительные органы власти.
3. Третий подход отрицал какое-либо властное начало в правовой природе ТОС в силу отсутствия обязательных атрибутов органа власти (общеобязательность решений, обязательность создания).
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) появляются новые тенденции в правовом регулировании территориального общественного самоуправления, что отразилось на его практическом развитии. ТОС получило прямое федеральное регулирование и гарантии своей деятельности. В то же время, территориальное общественное самоуправление было выведено из числа сфер, в которых субъекты РФ вправе осуществлять правовое регулирование. Из ч. 11 ст. 27 в совокупности с ч. 1 ст. 6 Федерального закона №131-ФЗ следует, что субъекты Российской Федерации не вправе осуществлять правовое регулирование вопросов организации ТОС в своем законодательстве.
2. 2. В 2020 году по данным ежегодного совместного мониторинга Общенациональной ассоциации ТОС и Министерства юстиции РФ, в Российской Федерации насчитывается 34 861 ТОСа в 84 субъектах РФ (таблица и приложение 1). Органы ТОС не созданы только в Чукотском автономном округе (в 2021 году в рамках совместной программы ОАТОС и Фонда «АТР АЭС» в данном регионе будут организованы ТОС). При этом в качестве юридического лица зарегистрированы и ведут свою деятельность 2440 ТОСов (в 62 субъектах РФ), что составляет 6, 9% от общего количества органов ТОС по стране. При этом за пять лет мониторинга количество ТОС выросло с 23 504 почти на 50%, по количеству субъектов РФ, охваченных движением ТОС, выросло с 56 до 84 субъектов РФ.
Движение ТОС, распространено крайне неравномерно не только в масштабе страны, но порой их количество существенно разнится в соседних субъектах Российской Федерации со схожими социально-демографическими параметрами. По данным Мониторинга, большинство органов ТОС ведут свою работу в субъектах Центрального федерального округа (9 577 ТОС (27, 5%) от общего числа), на втором месте субъекты Южного федерального округа (8 537 ТОС (24, 5%) от общего числа) на третьем месте субъекты Приволжского федерального округа (6 240 ТОС (17, 9%) от общего числа), но внутри федеральных округов количественный состав органов ТОС также неравномерен. Лидером по количеству органов ТОС является Краснодарский край – 6164 ТОСа, следом Республика Бурятия – 2195, далее Белгородская область – 2127.
Таблица
|
|
|
