Полномочный финансовый орган

Создание Федеральной резервной системы стало наиболее значительным изменением в американских кредитно-денежных институтах, по крайней мере с тех пор, как был принят Национальный закон о банковском деле времен Гражданской войны. Впервые со времени истечения лицензии Второго банка США в 1836 году был учрежден отдельный официальный орган, наделенный предусмотренной законом ответственностью за состояние денежных дел и теоретически имеющий достаточную власть, чтобы обеспечить денежную стабильность или по крайней мере предотвратить явную нестабильность. В связи с этим поучительно сравнить то, что происходило до и после его создания, то есть, скажем, если взять два равновеликих периода — с конца Гражданской войны до 1914 года и с 1914 года до настоящего момента.

Второй период, несомненно, отличался значительно большей экономической нестабильностью, вне зависимости от того, будем ли мы измерять ее колебаниями денежной массы, цен или объема производства. Возросшая нестабильность отчасти объясняется последствиями двух мировых войн, пришедшихся на второй период и в любом случае ставших бы источниками нестабильности вне зависимости от наличной кредитно-денежной системы. Однако, если даже исключить войну и послевоенные годы и рассматривать только мирные годы, скажем, с 1920-го по 1939-й и с 1947-го по настоящий момент, результат остается тем же. После создания Резервной системы денежная масса, цены и объем производства стали явно менее стабильны, чем прежде. Период наиболее значительной нестабильности попадает, разумеется, на межвоенное время, когда несколько раз происходили резкие спады экономической активности (1920–1921, 1929–1933 и 1937–1938 годы). В истории Америки не было другого двадцатилетнего периода, на который пришлось бы целых три резких спада.

Это поверхностное сравнение не является, конечно, доказательством того, что Федеральная резервная система не сыграла роли в укреплении денежной стабильности. Возможно, трудности, с которыми столкнулась Система, носили более серьезный характер, чем при ранее существовавшей кредитно-денежной структуре, и оставайся та в силе, привели бы к еще большей денежной нестабильности. Однако это поверхностное сравнение должно, по крайней мере, побудить читателя помедлить, прежде чем он примет на веру, что такое старое, могущественное и разветвленное учреждение, как Федеральная резервная система, выполняет необходимую и целесообразную функцию и служит для достижения тех целей, ради которых оно было создано.

Внимательно изучив исторические данные, я лично пришел к убеждению, что различия в уровне экономической стабильности, выявленные этим поверхностным сравнением, в действительности объясняются различиями между кредитно-денежными учреждениями. Эти данные убедили меня, что рост цен во время и сразу после Первой мировой войны по крайней мере на треть объясняется созданием Федеральной резервной системы, что он бы не произошел, если бы продолжала действовать старая банковская система, что масштабы каждого спада экономической активности (1920–1921, 1929–1933 и 1937–1938 годы) явились прямым результатом определенных действий (или бездействия) резервного органа и не имели бы места при прежних денежных и банковских порядках. В эти и другие моменты вполне могла бы снижаться экономическая активность, но маловероятно, чтобы это привело к такому резкому снижению экономической активности.

Я не имею возможности привести здесь данные, свидетельствующие в пользу этого утверждения^{11}. Однако в связи с тем, что Великая депрессия 1929–1933 годов сыграла важную роль в формировании (я бы сказал, в деформировании) взглядов широкой публики на участие государства в экономических делах, возможно, имеет смысл подробнее поговорить о том, как следует истолковывать этот эпизод в свете имеющихся данных.

Крах фондовой биржи в октябре 1929 года, положивший конец наблюдавшейся в 1928 и 1929 году тенденции к повышению котировок, часто — по причине его драматического характера — считают началом и главной непосредственной причиной Великой депрессии. Это не так. Пик деловой активности был достигнут в середине 1929 года, за несколько месяцев до краха. Вполне возможно, что пик был достигнут так рано отчасти в результате ограничения кредита, проводившегося Федеральной резервной системой, которая пыталась унять «спекуляцию»: таким косвенным образом фондовая биржа могла сыграть роль в подготовке снижения экономической активности. Крах фондовой биржи, в свою очередь, несомненно повлиял косвенным образом на доверие бизнесменов и на готовность людей тратить деньги, в результате чего деловая активность ослабла. Однако сами по себе эти обстоятельства не могли привести к резкому спаду экономической активности. Самое большее, на что они были способны, — это несколько продлить ее снижение и сделать его сильнее обычных незначительных спадов, сопровождавших экономическое развитие Америки на всем протяжении нашей истории; но к катастрофе они привести не могли.

Примерно в течение года в снижении экономической активности не проявилось еще ни одной из тех специфических черт, которые будут определять дальнейшее развитие событий. Экономический спад был сильнее, чем он обычно бывает в первый год большинства спадов, — возможно, из-за краха фондовой биржи плюс из-за необыкновенно стесненного кредита, установившегося с середины 1928 года. Однако в нем не было никаких качественно новых особенностей, никаких признаков надвигающейся катастрофы. Если отбросить наивные рассуждения, сводящиеся к аргументу post hoc ergo proper hoc (после этого — значит вследствие этого), в экономической ситуации, скажем, на сентябрь или октябрь 1930 года не было ничего такого, что делало продолжительный и резкий спад последующих лет неизбежным или даже весьма вероятным. Задним числом ясно, что уже тогда Резервной системе надо было вести себя иначе, что ей не следовало допускать уменьшения бумажной массы на почти 3 % с августа 1929 года по октябрь 1930-го: в прошлом бумажная масса падала столь значительно только в период самых сильных спадов экономической активности. Ошибку эту можно было простить, и уж конечно она не была решающей.

Характер снижения экономической активности кардинально изменился в ноябре 1930 года, когда серия банковских банкротств привела к массовым «налетам» на банки, то есть попыткам вкладчиков снять деньги со счетов. Эпидемия эта перекидывалась с одного района страны на другой и достигла своей кульминации 11 декабря 1930 года, когда потерпел крах Банк Соединенных Штатов. Этот крах возымел решающее действие не только потому, что банк, державший в виде депозитов более 200 миллионов долларов, был одним из крупнейших в стране, но и потому, что, хотя он являлся обычным коммерческим банком, название его давало многим людям в Америке и за границей основание полагать, что он был каким-то официальным банком.

До октября 1930 года не было никаких признаков кризиса ликвидности или утраты доверия к банкам. Однако с этого момента кризисы ликвидности начали обрушиваться на экономику один за другим. Волна банковских крахов на время стихала, но потом накатывала с прежней силой, поскольку несколько шумных банкротств или иные события снова подрывали доверие к банковской системе и вызывали новую серию «налетов». Последние имели большое значение не только и не столько из-за банковских крахов, сколько из-за их воздействия на объем бумажной массы.

При банковской системе, основанной, как наша, на частичных резервах, банк, разумеется, не имеет по доллару денег (или их эквивалента) на каждый доллар депозитов. Вот почему термин «депозит» столь обманчив. Когда вы кладете в банк доллар наличными, наличность банка вырастает, может быть, центов на 15–20: остальное банк тут же даст в долг через другое окошко. Заемщик может, в свою очередь, снова положить эти деньги в тот же или другой банк, и процесс повторяется заново. В результате на каждый доллар имеющейся у них наличности банки должны несколько долларов в виде депозитов. Поэтому общий запас денег — наличность плюс депозиты — при всяком данном количестве наличности тем выше, чем больше пропорция денег, которую люди хотят держать в виде банковских вкладов. В связи с этим всякая массовая попытка со стороны вкладчиков «получить свои деньги» должна привести к уменьшению общего количества денег — кроме тех случаев, когда имеется какой-то способ создать дополнительную наличность, а банки обладают возможностью как-то ее получить. В противном случае один банк, пытаясь удовлетворить своих клиентов, начнет давить на другие банки: требовать возвращения займов, продавать инвестиции или отзывать свои вклады, — а эти банки, в свою очередь, станут оказывать давление на третьи банки и т. д. Если не прервать этот порочный цикл, он расширяется все больше по мере того, как попытки банков раздобыть наличность понижают стоимость ценных бумаг, делают неплатежеспособными банки, которые в иных условиях крепко стояли бы на ногах, подрывают доверие вкладчиков, и весь цикл начинается заново.

Подобная ситуация и в условиях банковской системы, существовавшей до создания Федерального резерва, приводила к банковской панике и временной приостановке выдачи денег со счетов (как в 1907 году). Это было крайней мерой, на короткое время ухудшавшей положение дел. Однако мера эта имела и оздоровительное действие. Она разрывала порочный цикл, ибо предотвращала дальнейшее распространение эпидемии, не давала банкротству нескольких банков ложиться бременем на другие и не приводила к краху банков, в остальных отношениях вполне здоровых. Через несколько недель или месяцев, когда положение стабилизировалось, этот временный запрет снимался, и начиналось оживление экономической активности, а не ее снижение.

Как мы видели, одной из главных причин создания Федеральной резервной системы была необходимость бороться с такими ситуациями. Ей были вручены полномочия создавать дополнительную наличность, если люди начнут в массовом порядке требовать денег вместо депозитов, и ей дали возможность предоставлять банкам наличность под обеспечение имеющихся у них активов. Предполагалось, что таким образом можно будет всегда предотвратить надвигающуюся панику, что отпадет необходимость временных запретов на выплату денег со счетов и что депрессивных результатов денежных кризисов можно будет теперь полностью избежать.

Впервые нужда в этих полномочиях (и соответственно первое испытание их эффективности) подоспела в ноябре-декабре 1930 года в результате уже описанной выше череды банковских крахов. Резервная система провалила это испытание самым жалким образом. Она практически ничего не сделала для обеспечения банковской системы ликвидностью, очевидно не усматривая в закрытии банков никакого повода для принятия особых мер. Однако стоит подчеркнуть, что Системе не хватило решимости, а не полномочий. И в этом случае, и в последующих у Системы было достаточно власти, чтобы обеспечить банки наличностью, которую требовали вкладчики. Если бы она пошла банкам навстречу, банкротства удалось бы прекратить и обвал был бы предотвращен.

Первоначальная волна банковских крахов улеглась, и в начале 1931 года появились признаки растущего доверия к банкам. Резервная система воспользовалась этим и уменьшила свою собственную неуплаченную сумму кредитов; иными словами, она противопоставила естественным силам, тянувшим экономику к подъему, мягкие дефляционные меры. И тем не менее налицо были явные признаки улучшения не только в кредитно-денежной сфере, но и в других областях экономики. Если рассмотреть статистические данные за первые четыре-пять месяцев 1931 года вне связи с последующими событиями, они обнаружат все признаки низшей точки экономического цикла и начала подъема.

Однако этот наметившийся подъем продолжался недолго. Новые банковские крахи привели к очередной серии «налетов» на банки и снова вызвали сокращение денежной массы. И опять Резервная система смотрела на это сложа руки. Беспрецедентная ликвидация коммерческой банковской системы шла полным ходом, но отчеты «аварийного ссудодателя» — Федеральной резервной системы — показывают, что объем кредитов, предоставленных ею банкам — членам Системы, не увеличился, а уменьшился.

В сентябре 1931 года Англия отказалась от золотого стандарта. До и после этого шага происходило изъятие золота, депонированного в США. Хотя в предыдущие два года золото текло в США потоком и американский золотой запас и резервное золотое покрытие Федеральной резервной системы достигли рекордного уровня, Резервная система отреагировала на внешнюю утечку куда стремительнее и энергичнее, чем на предшествовавшую внутреннюю утечку. И сделала она это так, что внутренние финансовые трудности неизбежно должны были возрасти. Почти через два года после глубокого спада экономической активности Система подняла учетную ставку — процент, под который она была готова ссужать деньги входящим в нее банкам, — резче, чем она поднимала ее в любой другой столь же краткий период своей предыдущей и последующей истории. Эта мера остановила утечку золота. Она также сопровождалась невероятным ростом числа банковских крахов и «налетов» на банки. За полгода — с августа 1931 года по январь 1932-го — приблизительно каждый десятый из существовавших тогда банков прекратил операции, а общий объем вкладов в коммерческих банках сократился на 15 %.

Временное изменение курса в 1932 году, сопровождавшееся закупкой государственных облигаций на сумму в один миллиард долларов, несколько замедлило экономический спад. Если бы эта мера была принята в 1931 году, ее почти наверняка хватило бы, что бы предотвратить вышеописанную катастрофу. Но к 1932 году время было уже упущено, и она оказалась всего лишь паллиативом, так что стоило Системе снова занять пассивную позицию, как за временным улучшением последовал новый крах, окончившийся «банковским праздником» 1933 года, когда все банки США были официально закрыты более чем на неделю. Система, созданная в основном для предотвращения временных остановок выдачи денежных вкладов, то есть мер, которые в прошлом не давали банкам прогореть, сперва позволила почти трети банков страны вылететь в трубу, а потом радостно приветствовала приостановку выдачи вкладов, несравненно более долгую и худшую, чем предыдущие. Однако человеческая способность к самооправданию столь велика, что в своем отчете за 1933 год Управление Федеральной резервной системы умудрилось написать следующее: «Способность банков Федерального резерва удовлетворять огромный спрос на деньги в период кризиса продемонстрировала эффективность денежной системы страны в рамках Закона о федеральных резервах. Трудно сказать, куда зашла бы депрессия, если бы Федеральная резервная система не проводила политику обширных закупок на открытом рынке».

С июля 1929 года по март 1933-го денежная масса в Соединенных Штатах сократилась в общей сложности на треть, и более двух третей сокращения произошло после отказа Англии от золотого стандарта. Если бы не было допущено падение объема денежной массы (а этого можно и нужно было не допустить), спад экономической активности был бы и менее продолжительным, и менее глубоким. Он все равно мог бы оказаться относительно глубоким по историческим меркам. Однако совершенно немыслимо, чтобы в течение четырех лет денежный доход упал более чем наполовину, а цены — более чем на треть, если бы не произошло сокращение бумажной массы. Я не знаю ни одной глубокой депрессии ни в одной стране, которая не сопровождалась бы резким сокращением бумажной массы, и также ни одного резкого сокращения бумажной массы, которое не сопровождалось бы глубокой депрессией.

Великая депрессия в США не только не была признаком нестабильности, присущей системе частного предпринимательства: она показала, какой вред способны нанести ошибки, сделанные горсткой людей, обладающих широкой властью над кредитно-денежной системой целой страны.

Быть может, в свете тех знаний, которыми люди обладали в то время, ошибки эти были простительны (хотя я считаю, что это не так). Но это к делу не относится. Любая система, дающая небольшой группе людей такую большую власть и такие широкие властные полномочия, что совершенные ошибки (простительны они или нет) способны привести к столь далеко идущим последствиям, — это плохая система. Поборники свободы считают ее плохой системой просто потому, что она предоставляет небольшому числу людей слишком большую власть без эффективного контроля со стороны общества; в этом состоит ключевой политический аргумент против «независимого» центрального банка. Однако система эта плоха даже для тех, кто ставит благоустроенность жизни выше свободы. Ошибок — простительных или непростительных — невозможно избежать при системе, которая рассредоточивает ответственность, наделяя при этом небольшое число людей широкой властью, и таким образом ставит важные политические решения в слишком большую зависимость от случайных черт человеческого характера. В этом состоит ключевой технический аргумент против «независимого» банка. Перефразируя Клемансо, деньги — это вещь слишком серьезная, чтобы доверять их господам из центрального банка.