Глава V Бюджетная политика

Начиная с Нового курса, расширение государственной деятельности на федеральном уровне оправдывалось главным образом «необходимостью государственных расходов для ликвидации безработицы». Оправдание это прошло через несколько стадий. Поначалу государственные расходы были нужны для того, чтобы «стимулировать экономическую активность». Временные затраты дадут разгон экономике, после чего государство выйдет из игры.

Первоначальные расходы не смогли ликвидировать безработицу, за ними в 1937–1938 годах последовало значительное сокращение экономической активности, и появилась теория «долговременной стагнации», оправдывавшая перманентно высокий уровень государственных расходов. Доказывали, что экономика достигла стадии зрелости. Инвестиционные возможности по большей части уже использованы, а значительных новых возможностей, вероятно, уже не будет. И тем не менее люди все равно будут стремиться откладывать деньги. В связи с этим важно, чтобы государство расходовало средства и вечно сводило бюджет с дефицитом. Ценные бумаги, выпущенные для финансирования дефицита, послужат для того, чтобы люди сделали сбережения, в то время как государственные расходы обеспечат занятость. Эта точка зрения была полностью дискредитирована теоретическим анализом и еще более того — практикой, в том числе появлением совершенно новых сфер приложения частных инвестиций, которые и не снились проповедникам теории «долговременной стагнации». И тем не менее теория эта возымела свое действие. Саму идею, возможно, не принимает никто, однако затеянные ради ее реализации государственные программы типа государственных дотаций для «подкачивания» экономической активности все еще существуют и даже забирают все растущую часть государственных расходов.

В последнее время стали делать упор не на том, что нужно не «подкачивать» с помощью государственных расходов экономическую активность или держать под контролем призрак долговременной стагнации, а использовать их в роли «балансира». Когда частные расходы по какой-либо причине уменьшаются, говорят нам, государственные расходы должны увеличиться, чтобы общие расходы оставались стабильными; и наоборот, когда частные расходы увеличиваются, государственные должны уменьшиться. К несчастью, «балансир» не сбалансирован. Каждый спад, пусть даже самый ничтожный, приводит в трепет чутких к колебаниям политической почвы законодателей и администраторов, пребывающих в вечном страхе перед возможным предвестником нового кризиса, наподобие того, что разразился в 1929–1933 годах. Они спешат запустить ту или иную программу федеральных расходов. Многие из этих программ не успевают даже толком вступить в силу до того, как минует спад. В той степени, в какой они влияют на общие расходы, о чем я еще скажу несколько слов ниже, они скорее усиливают последующий экономический подъем, нежели смягчают экономический спад. Программы государственных расходов принимаются куда поспешнее, чем отменяются потом, когда спад кончается и начинается экономический подъем. Ведь тогда начинают доказывать, что сокращение государственных расходов «поставит под угрозу» «здоровый» экономический подъем. Поэтому основной ущерб, произведенный теорией «балансира», заключается не в том, что она не в состоянии смягчить экономических спадов, и не в том, что она вносит инфляционную тенденцию в государственную политику, а в том, что она постоянно приводит к расширению диапазона государственной активности на федеральном уровне и мешает сокращению бремени федеральных налогов.

Что касается того упора, который делается на федеральный бюджет в функции «балансира», ирония судьбы состоит в том, что самым нестабильным компонентом национального дохода в послевоенный период являются как раз федеральные расходы, причем нестабильность их вовсе не компенсирует колебаний других расходных компонентов. Федеральный бюджет не только не был «балансиром», компенсирующим другие факторы флуктуаций, он сам явился главным источником срывов и нестабильности.

Поскольку расходы федерального правительства занимают теперь столь важное место среди расходных статей экономики в целом, они не могут не оказывать на нее значительного воздействия. Поэтому в первую очередь необходимо, чтобы государство навело порядок в своем собственном хозяйстве и приняло меры, которые установят относительную стабильность в его собственном потоке расходов. Поступив таким образом, государство значительно уменьшило бы число корректировок, требующихся в других частях экономики. Пока оно этого не сделало, привычка государственных чиновников принимать уверенно-самодовольный тон школьных наставников, одергивающих непослушных школяров, выглядит нелепым фарсом. Разумеется, в этой манере нет ничего удивительного. Скверная привычка сваливать свои грехи на других не является монополией государственных чиновников.

Даже если согласиться с мнением, что федеральный бюджет можно и должно использовать в качестве «балансира» (я подробнее займусь этой точкой зрения ниже), нет никакой необходимости пользоваться для этой цели расходными статьями бюджета. Точно так же можно употребить для этой цели налоговые поступления. Сокращение национального дохода приводит к автоматическому и непропорционально большому сокращению государственного дохода от налоговых поступлений и таким образом ведет к дефициту федерального бюджета; во время бума все движется в обратном направлении. Если пойти дальше, то во время спадов налоги можно понижать, а во время подъемов — повышать. Конечно, политические соображения могут и здесь привести к асимметрии, ибо снижение налогов — это в политическом смысле более приемлемая мера, чем их повышение.

Если на практике теория «балансира» применялась к расходным статьям, то это происходило из-за наличия других факторов, вызывавших увеличение государственных расходов, в особенности из-за того, что интеллектуалы в массе своей верят в необходимость более активной роли государства в экономических и частных делах, иными словами, из-за торжества философии государства всеобщего благосостояния. В теории «балансира» эта философия нашла себе полезную союзницу; благодаря ей государственное вмешательство приняло больший масштаба, чем смогло бы без ее помощи.

Насколько по-иному обстояли бы сейчас дела, если бы теория «балансира» применялась не к расходным статьям, а к налоговым поступлениям. Представим себе, что каждый спад сопровождался бы снижением налогов и что политическая непопулярность увеличения налогов во время последующего подъема приводила бы к выступлениям против новых программ государственных расходов и к сокращению уже существующих программ. Может статься, федеральные расходы поглощали бы сейчас куда меньшую долю национального дохода — в основном из-за уменьшения сковывающего экономику и тянущего ее к спаду действия налогов.

Спешу добавить, что эти мечтания не ставят цели выразить поддержку теории «балансира». На практике, даже если бы результаты такого применения теории «балансира» вели нас в искомом направлении, действие их было бы отложенным во времени и сфере реализации. Чтобы сделать их эффективным противовесом другим факторам флуктуаций, мы должны были бы уметь предсказывать эти колебания заранее, причем с большим запасом времени. Если отбросить все политические соображения, мы не настолько хорошо знаем бюджетную и кредитно-денежную политику, чтобы создать с помощью целенаправленных изменений в налогообложении и в расходах чуткий стабилизирующий механизм. Пытаясь произвести эти изменения, мы скорее всего сделаем только хуже. Мы сделаем хуже не из-за того, что все время будем делать все наоборот: это будет легко исправить, просто поступая противоположным образом по отношению к тому, что казалось поначалу самым очевидным шагом. Мы сделаем хуже из-за того, что внесем большой элемент случайности, который всего лишь добавится к прочим экономическим неурядицам. По всей видимости, именно это мы и делали в прошлом — конечно, в дополнение к другим серьезным ошибкам. О бюджетной политике можно сказать то же самое, что я писал в другом месте по поводу кредитно-денежной политики: «Нам нужен не искусный монетарный водитель экономического автомобиля, постоянно рулящий баранку, чтобы следовать всем неожиданным изгибам дороги. Нам нужно какое-то средство, чтобы не дать монетарному пассажиру, сидящему на заднем сиденье в виде балласта, периодически нагибаться вперед и дергать за руль, грозя сбросить машину с дороги»^{15}.

В сфере бюджетной политики подходящим аналогом кредитно-денежного правила было бы такое: планировать программы ассигнований исключительно с точки зрения того, что люди хотят осуществить при помощи государства, а не частным образом, и вне всякого касательства к ежегодным проблемам экономической стабильности; планировать ставки налогообложения так, чтобы поступлений хватало для покрытия запланированных расходов в средневзятом году, и точно так же вне всякого касательства к ежегодным изменениям экономической стабильности; избегать беспорядочных изменений как в государственных расходах, так и в налогах.

Естественно, что иногда такие изменения неизбежны. Неожиданные перемены в международном положении могут продиктовать крупное увеличение оборонных расходов или позволить долгожданное их сокращение. Такими изменениями объяснялись некоторые беспорядочные скачки уровня федеральных расходов в после военный период, но, разумеется, далеко не все.

Перед тем, как оставить тему бюджетной политики, мне хотелось бы обсудить столь распространенное теперь мнение, согласно которому увеличение государственных расходов относительно налоговых поступлений непременно ведет к экономическому подъему, тогда как их сокращение чревато спадом. Это мнение, лежащее в самой основе убеждения, что бюджетная политика может служить балансиром, ныне почти повсеместно принимается на веру бизнесменами, профессиональными экономистами и неспециалистами. И тем не менее его истинность нельзя продемонстрировать с помощью одних только логических построений, она никогда не была документирована эмпирическими свидетельствами и, более того, несовместима с известными мне эмпирическими данными.

Мнение восходит к вульгарному кейнсианскому анализу. Предположим, что государственные расходы увеличились на 100 долларов, а налоги остались без изменений. Таким образом, гласит этот простейший анализ, в первой стадии люди, которые получат лишнюю сотню долларов, будут иметь настолько же больше дохода. Из этих денег они отложат, скажем, одну треть, а остальные две трети потратят. Но это означает, что на втором этапе кто-то другой получит лишних 66 долларов — две трети дохода. Он в свою очередь тоже кое-что отложит, а кое-что истратит, и так далее, в бесконечной последовательности. Если на каждом этапе одну треть будут откладывать, а две трети — тратить, то лишняя сотня государственных расходов в конечном итоге, гласит этот анализ, добавит к доходу 300 долларов. Это простой кейнсианский анализ, основанный на идее множителя, который в данном случае равняется трем. Естественно, что если осуществляется однократное впрыскивание денег, то результаты его сойдут на нет, и первоначальный скачок дохода на 100 долларов за вершится плавным снижением к прежнему уровню. Однако если государственные расходы остаются на 100 долларов выше в единицу времени, скажем, выше на 100 долларов в год, то, согласно кейнсианскому анализу, доход останется выше на 300 долларов в год.

Этот простой анализ в высшей степени привлекателен. Но привлекательность его иллюзорна и зиждется на игнорировании других результатов рассматриваемого изменения. Если принять их во внимание, конечный результат будет куда более сомнительным и может оказаться чем угодно — от полного отсутствия изменений в доходе, в каковом случае частные расходы упадут на те сто долларов, на которые увеличатся расходы государственные, до вышеозначенного увеличения дохода. И даже если доход в денежном выражении увеличится, то могут подскочить цены, так что реальный доход увеличится на меньшую сумму или вообще останется прежним. Рассмотрим возможные случаи, когда по усам течет, а в рот попадает не так уж много.

Во-первых, в этой незатейливой истории не сказано ни слова о том, на что именно государство истратит эти сто долларов. Предположим, к примеру, что оно истратит их на вещи, которые люди до того приобретали сами. Например, они тратили сто долларов на покупку билетов в парк, который платил за содержание убиравших его работников. Предположим, что их содержание оплачивается теперь государством, которое позволяет людям ходить в парк «бесплатно». Работники получают прежний доход, но люди, платившие взносы, имеют теперь лишних сто долларов. Государственные расходы даже на первоначальной стадии не добавляют ста долларов ни к чьему доходу. Они только предоставляют некоторым людям возможность истратить сто долларов не на парк, а на какие-то иные цели, которые, надо думать, они ценят ниже похода в парк. Можно ожидать, что они истратят на потребительские товары меньшую часть своего общего дохода, чем прежде, ибо теперь пользуются услугами парка бесплатно. Насколько меньшую, сказать трудно. Даже если мы согласимся с посылкой простого анализа, что люди откладывают треть дополнительного дохода, отсюда не следует, что, когда они получают некую разновидность потребительских товаров «задаром», две трети освободившихся денег будут истрачены на другие потребительские товары. Существует, конечно, крайний вариант, что они станут покупать все тот же набор потребительских товаров, что раньше, и прибавят высвободившиеся сто долларов к своим сбережениям. В этом случае даже при простом кейнсианском анализе действие государственных расходов полностью нейтрализовано: государственные расходы на сто долларов увеличиваются, а частные — на сто долларов уменьшаются. Или, если взять другой пример, сто долларов могут быть потрачены на постройку дороги, которую в противном случае проложил бы частный предприниматель или которая снимает нужду ремонтировать грузовики частной компании. У фирмы тогда высвобождаются средства, однако, надо полагать, она не истратит их целиком на менее привлекательные инвестиции. В таких случаях государственные расходы просто-напросто направляют частные расходы в другое русло, и в самом начале в сферу действия множителя попадает лишь чистый излишек государственных расходов. С этой точки зрения кажется парадоксальным, что для того, чтобы избежать перевода расходов в иное русло, государству следовало бы тратить деньги на что-нибудь в высшей степени бесполезное; в этом ограниченное интеллектуальное содержание искусственных рабочих мест. Но, разумеется, уже из этого ясно, что с анализом не все в порядке.

Во-вторых, в этой незамысловатой повести ни слова не говорится о том, откуда государство возьмет эти сто долларов. С точки зрения этого анализа печатает ли оно лишние деньги или берет их в долг у людей, результат один и тот же. Но ведь в действительности, несомненно, есть разница, откуда оно их берет. Чтобы отделить бюджетную политику от кредитно-денежной, предположим, что государство берет эти сто долларов в долг, причем денежная масса остается такой же, какой она была бы в отсутствие государственных расходов. Это уместное предположение, поскольку при желании бумажную массу можно увеличить без дополнительных государственных расходов простым печатанием денег и покупкой на них выпущенных государством облигаций. Но теперь нам надо спросить, какие последствия имеет заем денег. Для анализа этой проблемы давайте предположим, что перевода денег на другие цели не происходит, так что поначалу наши сто долларов не нейтрализуются компенсирующим уменьшением частных расходов. Отметим, что государственный заем не меняет количества денег в частных руках. Правой рукой государство занимает сто долларов у одних лиц, а левой передает их тем лицам, в пользу которых направляются госрасходы. Деньги теперь у других лиц, но общее количество денег оста лось без изменения.

Простой кейнсианский анализ подразумевает, что заем этих денег никоим образом не влияет на другие расходы. Это может иметь место в двух полярных случаях. Во-первых, представим, что людям абсолютно все равно, владеют ли они деньгами или облигациями, так что облигации на сто долларов можно продать без необходимости предлагать покупателю более высокий доход, чем они приносили прежде (разумеется, сто долларов — это так мало, что на практике они будут иметь ничтожное влияние на то, какую потребуют норму прибыли, но дело здесь в принципе, практические результаты которого можно увидеть, если подставить вместо ста долларов сто миллионов или миллиард). На кейнсианском жаргоне говорят, что существует «ликвидная ловушка», поэтому люди покупают облигации на «неиспользуемые деньги». Если дело обстоит не так (а оно явно не может обстоять так все время), то государству удастся продать облигации лишь в том случае, если оно предложит более высокую норму прибыли на них. Тогда более высокую норму придется платить и другим заемщикам. В общем и целом эта более высокая норма отобьет у потенциальных заемщиков охоту тратить деньги. Тут приходит черед второй полярно противоположной ситуации, при которой простой кейнсианский анализ остается в силе: если потенциальные заемщики столь твердо вознамерились тратить деньги, что никакой, даже самый резкий подъем процентной ставки не заставит их уменьшить расходы, или, выражаясь по-кейнсиански, если график предельной эффективности капиталовложений (marginal efficiency schedule of investment) абсолютно неэластичен в отношении процентной ставки.

Я не знаю ни одного серьезного экономиста, каким бы он ни считал себя убежденным кейнсианцем, который бы думал, что какое-то из этих крайних допущений имеет силу в данный момент, или что оно может иметь силу в каком-то значительном заемном диапазоне (range of borrowing) или в условиях значительного повышения процентной ставки, или что оно когда-либо имело силу в прошлом, кроме как при особых обстоятельствах. И тем не менее многие экономисты, не говоря уже о неспециалистах, считают они себя кейнсианцами или нет, берут на веру ту точку зрения, что увеличение государственных расходов в отношении налоговых поступлений, даже когда оно финансируется займами, непременно ведет к экономическому подъему, хотя, как мы видели, такая точка зрения подразумевает, что для этого необходимо наличие одной из двух вышеописанных крайних ситуаций.

Если ни одно из этих допущений не имеет силы, повышение государственных расходов будет уравновешиваться уменьшением расходов либо тех частных лиц, которые одалживают деньги государству, либо тех, кто в противном случае сам бы взял эти деньги в долг. На какой же процент будет нейтрализовано таким образом увеличение государственных расходов? Это зависит от владельцев денег. Крайнее предположение, подразумеваемое строгой количественной теорией денег, гласит, что количество денег, которое люди хотят иметь, зависит в среднем только от их дохода, а не от нормы прибыли, которую они могут получить с облигаций и тому подобных ценных бумаг. В этом случае, поскольку общая денежная масса и до и после выплат будет одна и та же, общий денежный доход тоже должен будет оставаться на прежнем уровне, чтобы люди удовольствовались обладанием этого количества денег. Это означает, что процентная ставка должна будет подняться настолько высоко, насколько это нужно для того, чтобы уменьшить частные расходы ровно настолько же, насколько возросли расходы государственные. В этом крайнем случае государственные расходы ни в каком отношении не будут стимулировать экономического подъема. Не повышается даже доход в денежном выражении, не говоря уже о реальном доходе. Происходит только повышение государственных расходов и сокращение расходов частных.

Предостерегу читателя, что анализ этот носит крайне упрощенную форму. Для детального анализа понадобился бы толстый учебник. Однако даже этого упрощенного анализа достаточно, чтобы продемонстрировать следующее: возможен любой результат, от трехсотдолларового до нулевого повышения дохода. Чем упрямее потребители в отношении того, сколько они истратят на потребление из данного дохода, и чем упрямее покупатели капитальных товаров в отношении того, сколько они истратят на эти товары вне зависимости от цены, тем ближе будет результат к предельному кейнсианскому увеличению на 300 долларов. С другой стороны, чем упрямее владельцы денег в отношении того, какую долю от их дохода должна составлять имеющаяся у них наличность, тем ближе будет результат к крайнему варианту в рамках строгой количественной теории денег, а именно: доход не увеличивается вообще. В каком из этих отношений публика более упряма — это вопрос чисто эмпирическими решать его надо исходя из фактических данных, а не путем одних рассуждений.

До Великой депрессии 1930-х годов большинство экономистов безусловно заключили бы, что результат будет ближе к нулевому увеличению дохода, а не к повышению его на 300 долларов. В последующий период большинство экономистов безусловно пришли бы к противоположному заключению. В последнее время стал наблюдаться переход на прежнюю позицию. Как ни грустно, эти метания не опираются на необходимые фактические данные. Они скорее остаются результатом интуитивных догадок, почерпнутых из неосмысленного опыта.

В сотрудничестве со своими студентами я провел довольно обширные эмпирические исследования на материале США и других стран в надежде собрать более удовлетворительные данные^{16}. Результаты оказались поразительными. Они дают твердое основание полагать, что фактический исход дела будет ближе к крайнему варианту, предсказываемому количественной, а не кейнсианской теорией. Исходя из полученных данных, есть основания заключить, что гипотетическое увеличение государственных расходов на сто долларов, скорее всего, добавит к доходу в среднем около ста долларов; когда меньше, когда больше. Это означает, что увеличение государственных расходов относительно дохода ни в каком отношении не ведет к экономическому подъему. Оно может увеличить доход в денежном выражении, но все это увеличение будет поглощено государственными расходами. Частные расходы останутся без изменений. Поскольку цены по ходу дела, скорее всего, возрастут (или упадут меньше, чем в противном случае), результатом явится уменьшение реальных частных расходов.

Разумеется, эти заключения нельзя считать окончательными. Они основываются на самом широком из известных мне корпусов данных, но полнота их все еще оставляет желать много лучшего.

Однако ясно одно. Правильна или нет эта столь распространенная точка зрения на результаты бюджетной политики, ей противоречит по крайней мере один корпус фактических данных. Мне не известно о существовании какого-либо другого когерентного или организованного корпуса данных, который свидетельствовал бы в пользу этой точки зрения. Она является частью экономической мифологии, а не обоснованным заключением экономического анализа или количественных исследований. Однако она пользуется огромным влиянием и сделала немало для того, чтобы обеспечить широкую общественную поддержку далеко идущему государственному вмешательству в экономическую жизнь.