 |
Глава II . Организации местного самоуправления
|
|
|
|
По данным государственной статистики, на 01.09.2000 г. в России зарегистрировано 12261 муниципальных образований, в т. ч. 591 - городских, 1440 - районных, 136 - внутригородских и свыше 11000 сельских и поселковых.
Муниципальные образования являются самостоятельными субъектами гражданского права, к которым применяются нормы, характеризующие их участие в экономических отношениях в качестве юридических лиц. Наделение муниципальных образований территорией, собственностью, бюджетом и выборными органами власти дает возможность рассматривать их в качестве самостоятельных экономических и политических субъектов, участвующих в гражданских правоотношениях.
В своей работе А.Г. Воронин и др. выделяют три группы муниципальных образований.
. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Для этой группы характерна полная завершенность производственного цикла на территории, складывающаяся на базе взаимосвязанной системы производства и жизнеобеспечения.
. Территориально-поселенческие образования представляют собой группу достаточно независимых друг от друга территорий, округов, связанных общностью хозяйственного интереса.
. Территориально-муниципальные образования (хутора, поселки в условиях Крайнего Севера).
На следующем уровне систематизации, в зависимости от степени функционального разнообразия, авторы выделяют многофункциональные и монофункциональные муниципальные образования, различающиеся по количеству и характеру распределения градообразующих предприятий на территории.
В настоящее время муниципальные образования сложились в следующих территориальных поселениях:
|
|
|
• в крупных городах, областных и республиканских центрах;
• в районных центрах;
• в городах областного, республиканского подчинения;
• в поселках городского типа;
• в деревнях и селах (станицах, хуторах и пр.);
• во внутригородских районах и округах;
• в специализированных поселениях, располагающих особым статусом (приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), национальные поселения и др.).
Дифференциация муниципальных образований по различным типам территориальных поселений имеет особое значение прежде всего потому, что позволяет оптимально распределить административные полномочия по всем территориальным уровням. На более низких уровнях деления проблема разграничения полномочий между территориальными образованиями существенно усложняется тем, что некоторые из таких образований (города) представляют собой единый организм, и разрыв функций на районном уровне вряд ли способствовал бы лучшей управляемости городским хозяйством. Этот факт существенно сдерживает практику выделения муниципальных образований на субгородском уровне. В то же время отсутствие возможности со стороны региональных властей контролировать деятельность муниципальной власти, особенно в крупных городах, наделяет такие муниципальные образования особым статусом субъекта самостоятельной политики, являющегося участником внутрирегиональной политической войны.
Сложившаяся на сегодня практика организации местного самоуправления может быть представлена в виде ряда моделей: административно-территориальной, территориальной (районной), поселенческой (волостной) и двухуровневой.
Административно-территориальная модель предусматривает обязательное учреждение органов местного самоуправления в рамках действующих административно-территориальных единиц. Применение этой модели возможно на субрегиональном уровне и предполагает сплошное наделение статусом органа местного самоуправления всех территориальных поселений, входящих в регион, с соответствующим разделением бюджетных источников между ними. Данная модель является скорее теоретической и вряд ли может быть полностью реализованной на практике, поскольку не вызывает автоматического стремления граждан, проживающих в границах действующих административно-территориальных единиц, создавать на своей территории самостоятельные органы власти.
|
|
|
Территориальная (районная) модель предполагает выделение района как единого муниципального образования, которому подчинены населенные пункты районного подчинения (волости, поселки). Преимуществом этой модели служит то, что более крупное муниципальное образование может располагать достаточным бюджетом, позволяющим ему решать проблемы входящих в него населенных пунктов. Не секрет, что в России сложилась целая сеть муниципальных образований, бюджет которых полностью определяется финансовыми вливаниями региональных властей, а кое-где имеет место и полное отсутствие бюджета (Ингушетия). К недостаткам рассматриваемой модели можно отнести низкую степень инициативности граждан организовывать на этом уровне полноценную работу в сфере самоуправления.
При использовании поселенческой (волостной) модели статусом муниципального образования наделяется определенный круг административно-территориальных единиц (города, волости, сельсоветы), тогда как на уровне административного района или его подразделения создаются органы государственной власти на местах. Это обстоятельство связано с отсутствием на районном уровне представительных органов муниципальной власти. Таким образом, государственная власть на уровне субъекта федерации осуществляется сразу на двух уровнях: субъекта федерации и района. К несомненным преимуществам приведенной модели относится то, что власть муниципального образования в этом случае территориально больше приближена к населению, а потому и подконтрольна ему. Недостатком же этой модели является отсутствие возможности у малых территориальных образований иметь право на реализацию местного самоуправления. Так, в Тюменской области, с приходом в 2000 г. нового губернатора, стал осуществляться постепенный переход от поселенческой модели к территориальной. Увеличение размеров муниципального образования путем объединения сельсоветов, по мнению разработчиков этой модели, должно способствовать усилению роли местного самоуправления.
|
|
|
Двухуровневая модель - включает в себя наделение нравами муниципального образования сразу двух субрегиональных уровней: районного и поселкового (внутри района), с соответствующим разделением между ними полномочий, собственности и доходов. Эта модель может рассматриваться также как разновидность административно-территориальной модели, однако их полная идентификация не является корректной.
Все приведенные выше модели являются возможными лишь при условии совпадения административно-государственного и муниципального типов устройства территории, когда соответствующие этим уровням органы власти закрепляются в официально признанных и исторически сложившихся границах. Гораздо более сложной представляется имеющаяся в России практика создания специальных управленческих округов, создаваемых в обход сложившихся административно-территориальных единиц и призванных усилить контрольные функции со стороны региональных властей на территориях муниципальных образований. В русле этой практики сложились два варианта: создание особых округов, не совпадающих с границами муниципальных образований, где назначаются уполномоченные главами регионов лица для проведения политики субъекта федерации, и объединение муниципальных образований в рамках ассоциаций с последующим наделением вновь образуемой общности статусом муниципального образования.
В соответствии с ч. 3 ст. 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», подчинение одного муниципального образования другому не допускается. При этом закон не запрещает географическое нахождение одного муниципального образования внутри другого. Необходимо только разграничение полномочий между ними, разделение собственности и источников дохода. Поэтому сложившаяся в России практика самоуправления предусматривает наличие одно- и двухуровневых моделей организации муниципальной власти, в основе дифференциации которых лежит фактор возможного включения одного муниципального образования в состав другого. С недавних пор в России получила распространение двухуровневая модель, предусматривающая наделение статусом муниципального образования сразу двух территориальных звеньев: села и района. Следует отметить, что сложившаяся в России двухуровневая модель сформировалась под влиянием двух факторов: масштаба территории и характера административно-территориального устройства, в соответствии с чем именно на районном и поселенческом уровнях исторически сформировались устойчивые формы самоорганизации населения. Сама идеология местного самоуправления, прописанная в законодательстве, лучше соответствует одноуровневой модели, наделяющей входящие в границы региона муниципальные образования всей полнотой муниципальной власти. Стоит отметить, что в период подготовки Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» из одноуровневой концепции организации местного самоуправления исходил «президентский» проект, немного уступивший при прохождении в Государственной Думе «парламентскому», где допускалась двухуровневая организация. Однако допущение двухуровневой организации местного самоуправления и запрет на подчинение одного муниципального образования другому способствовали разведению компетенции между обоими уровнями. Верхний уровень местного самоуправления сохранил статус публичной власти, тогда как нижний получил полномочия органа территориального общественного самоуправления.
|
|
|
В соответствии со ст. 27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» население имеет право в учреждении территориального общественного самоуправления. Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями: микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
|
|
|
Территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС) является одной из форм самоорганизации населения на территориальном микроуровне и ориентировано на создание устойчивых сообществ горожан, учрежденных по территориальному принципу. Основная цель ТОСов заключается в объединении населения, совместно проживающего на определенной территории, для защиты его прав и интересов. Формой реализации этой цели является организация специальных административных органов, ответственных за решение текущих вопросов территориального значения и взаимодействие с местными органами власти. К основным направлениям работы ТОСов можно отнести следующие:
• привлечение населения к участию в работе по обеспечению сохранности жилого фонда, благоустройству и озеленению прилегающей территории, охране общественного порядка;
• проведение общественных работ на самоуправляемой территории;
• организация досуга населения, содействие развитию народного творчества, проведение культурно-массовых и спортивных мероприятий;
• создание условий для организации воспитания, занятости и досуга молодежи;
• защита всеми доступными средствами конституционных прав и свобод граждан, оказание помощи социально незащищенным слоям населения.
В соответствии с решением представительного органа, муниципалитет имеет право передать часть своих полномочий на уровень территориального общественного самоуправления, если они не возложены на них законом или приписаны Уставом к исключительному ведению представительного органа. Полномочия могут быть переданы на основе заключенного договора, одной из сторон которого выступает структурное подразделение администрации, а другой является зарегистрированный орган ТОС. ТОС лишен статуса органа публичной власти, хотя и может выполнять полномочия органов муниципального самоуправления на основе прямого их делегирования. Вызванный исключительно инициативой граждан, орган ТОС волен свободно определять зоны своей ответственности, структуру управления, перечень рассматриваемых вопросов и пр.
Правило о несоподчиненности муниципального образования не распространяется на внутригородские территориальные образования. Все вопросы, касающиеся разграничения предметов ведения между городским и субгородским уровнями, регулируются действующим уставом муниципального образования.
Совпадение границ муниципального образования и административно-территориальных единиц не является обязательным. Более того, их совпадение обусловливает зависимость муниципальных образований от политики органов государственной власти. Установление границ муниципальных образований, не связанное с установленными границами административно-территориальных единиц, не означает трансформации административно-территориального устройства. Границы муниципальных образований существуют параллельно с границами административно-территориальной единицы, накладываясь на них, вместе с разведением компетенции органов государственной власти и местного самоуправления.
|
|
|
