Место жительства гражданина

Термин «место жительства», указывает, что «местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает»[65].

Понятие «проживание» определяется как проживание лица на законном основании на территории РФ или за ее пределами[66].

Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право выбирать место пребывания и жительства (ст. 27 Конституции). К месту жительства относятся: жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма, аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.

Что касается понятия «место жительства», то Конституция РФ место жительства физического лица как бы подразделяет на две категории: постоянное место жительства и место пребывания (ст. 27, ч. 1, Конституции РФ). Однако статья 20 ГК РФ четко определяет, что местом жительства признается место постоянного или преимущественного проживания. Следовательно, ГК РФ говорит о месте жительства, но не о месте пребывания[67].

Местом жительства признается место, где гражданин проживает постоянно или преимущественно. Для первого характерна его несменяемость в течение более или менее стабильного времени, отличительным признаком второго является относительное постоянство по сравнению с продолжительностью проживания в других местах. Постоянное и преимущественное проживание предполагает, что гражданин всегда присутствует в определенном месте, хотя бы в тот или иной промежуток времени его там не было.

Определению места жительства гражданина служит его регистрационный учет (ранее так называемая прописка) как по месту пребывания, так и по месту жительства в пределах РФ. Такой учет должен обеспечить необходимые условия для реализации гражданином его прав и свобод, а также исполнение им обязанностей перед другими гражданами. Однако регистрация или ее отсутствие не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией, законами РФ, конституциями и законами республик в составе РФ.

Регистрация гражданина по месту его жительства осуществляется в соответствии с Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации[68].

Действие или бездействие государственных и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и иных юридических и физических лиц, затрагивающее право гражданина на выбор места жительства, может быть им обжаловано в вышестоящий в порядке подчиненности орган, вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо непосредственно в суд.

Местом жительства несовершеннолетних, не имеющих паспорта (до достижения 14 лет), признается место жительства их родителей (усыновителей). Если родители несовершеннолетнего вместе не живут, место жительства ребенка, подростка определяется местожительством того из родителей, с которым он находится постоянно. При отсутствии на этот счет согласия между родителями спор разрешается судом.

Поскольку опекун (попечитель) не приобретает права на жилую площадь подопечного, местом постоянного жительства последнего все-таки будет то, где он находился до передачи под опеку (попечительство), за исключением случаев, когда в результате обмена или по другим основаниям произошло объединение их жилой площади. Когда опекун (попечитель) соблюдает свою обязанность находиться вместе со своим воспитанником, правильнее говорить о временном проживании несовершеннолетнего в семье опекуна (попечителя) либо, наоборот, опекуна (попечителя) в доме своего подопечного. Что же касается правил относительно места жительства несовершеннолетних, переданных на воспитание в приемную семью, то на этот счет в ГК РФ существует пробел. Специфика возникающих при этом правоотношений и предпосылок их появления позволяет сделать вывод, что в приемной семье воспитатель и воспитанник имеют одно и то же место жительства.

В последние годы особое значение стали приобретать проблемы, связанные с определением места жительства вынужденных переселенцев, было принято Положение о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 08.11.2000 г. № 845, где сказано, что вынужденный переселенец имеет право самостоятельно выбирать место жительства на территории РФ, проживать в установленном порядке у родственников или иных лиц при условии их согласия независимо от занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади.

Российское законодательство не оставляет без внимания и прибывших на территорию РФ беженцев. Беженцам предоставляется право пользования жилым помещением, предоставляемым в порядке, установленном Правительством РФ, из фонда жилья для временного поселения[69].

Активизация миграционных процессов вызвала необходимость иммиграционного контроля, осуществляемого Федеральной миграционной службой России и ее территориальными органами, с целью предупреждения неконтролируемой миграции на территорию РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Иностранным гражданам и лицам без гражданства выдается вид на жительство в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.11.2002 № 794.

Законодательный казус проявляется в том, что Конституция РФ предполагает свободу передвижения гражданина как основной элемент его прав и свобод, не увязывая их с моментом возникновения, изменения и прекращения каких-либо правовых аспектов, связанных с гражданином, а законы и нормативные правовые акты напрямую увязывают место жительства гражданина в качестве основного составного элемента содержания его прав и обязанностей.

На взгляд автора, регистрация (и по месту жительства, и по месту пребывания) является существенным условием возникновения одного из элементов правоотношения. Думается, что понятия «место жительства» и «место пребывания» в законодательстве следует разграничивать не по месту нахождения гражданина, а по объему правового содержания субъекта. Местом жительства гражданина следует считать место его регистрации, с которым гражданин связывает основание возникновения своих прав и обязанностей, вытекающих из нормативно-правовых актов, непосредственно предусматривающих данное условие.

Интересна, к примеру, законодательная ситуация при предоставлении субсидий в разных категориях жилья, а также нанимателям, имеющим в числе зарегистрированных по месту жительства лиц, временно выбывших, т.е. могущих иметь регистрацию по месту пребывания. Ч. 3 ст. 159 Жилищного кодекса РФ устанавливает возможность «предоставления органом местного самоуправления или управомоченным им учреждением субсидий гражданам на основании их заявления с учетом постоянно проживающих совместно с ними членов их семей». Кодекс определяет условие получения субсидий – постоянное совместное проживание, но не определяет механизм, доказывающий факт проживания. Законодательные казусы определения прав граждан, связанные с местом регистрации и местом жительства, возникают не только в жилищном праве, но также и в избирательном[70].

В избирательном законодательстве и его применении имеется отпечаток неясности при определении сущности регистрации по месту жительства и пребывания при информационном освещении пассивного избирательного права, что проявилось, например, на выборах главы муниципального образования г. Мирный, где один из кандидатов обратился с заявлением о внесении изменений в избирательный бюллетень, потребовав указать местом его жительства г. Мирный Архангельской области. Кандидат потребовал признать незаконным и отменить постановление территориальной избирательной комиссии в части размещения на информационном стенде данных о предоставлении им якобы недостоверных сведений об адресе места жительства. Свои требования кандидат обосновывал тем, что в представленных в избирательную комиссию документах указал свое место жительства как «г. Мирный Архангельской области», где постоянно проживает. Он также представил сведения о том, что зарегистрирован по месту жительства в Московской области, где имеет квартиру на праве собственности, в которой он не проживает и не проживал. Суд указал, что то обстоятельство, что кандидат зарегистрирован по месту пребывания в г. Мирный, свидетельствует о его волеизъявлении при выборе им места жительства и подтверждает тот факт, что в г. Мирный он проживает временно, а его постоянным местом жительства является Московская область, что следует из данных регистрационного учета, содержащихся в паспорте кандидата. При таких обстоятельствах указание в качестве места жительства Московской области судом признано правомерным, хотя Определение Верховного Суда говорит о том, что регистрация является лишь одним из доказательств определения места жительства.

Так, практика законодательных казусов говорит о необходимости решения вопроса о наличии активного избирательного права на муниципальных выборах у лиц, не имеющих регистрации по месту жительства на территории муниципального образования, а также необходимость разграничения понятий «место жительства» и «место пребывания» и определения их применимости в сфере избирательных правоотношений.

Анализируя законодательство РФ в сфере регистрации граждан (физических лиц) по месту пребывания или проживания, автор считает, что процедуры и нормы регистрации не основаны на законе, законодательство в данной сфере не доработано.