 |
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. 1 глава
|
|
|
|
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
А.В. БЕЗРУКОВ
CONSTITUTIONAL LAW OF RUSSIA
TEXTBOOK
A.V. BEZRUKOV
Рецензенты:
Авакьян С.А., заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова;
Кокотов А.Н., заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Российской Федерации;
Кондрашев А.А., доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета.
Reviewers:
Avakyan S.A., Honored Scholar of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Moscow State University named after M.V. Lomonosov;
Kokotov A.N., Honored Lawyer of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor, Judge of the Constitutional Court of the Russian Federation;
Kondrashov A.A., Doctor of Law, Associate Professor, Head of the Department of constitutional, administrative and municipal law of the Siberian Federal University.
ОСНОВНАЯ ЛИТЕРАТУРА КО ВСЕМУ КУРСУ
1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. М., 2014.
2. Авакьян С.А. Конституционное право России: Практикум. М., 2009.
3. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2011.
4. Богданова Н.А. Конституционное право. Общая часть. М., 2009.
5. Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2013.
6. Конституционное право России: Учебник для бакалавров / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.С. Саликов. М., 2014.
7. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М. 2011.
8. Кокотов А.Н. Конституционное право России: Курс лекций. М., 2014.
9. Нудненко Л.А. Конституционное право России: Практикум. М., 2012.
|
|
|
10. Несмеянова С.Э. Судебная практика Конституционного Суда РФ с комментариями. М., 2007.
ТЕМА 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ - ВЕДУЩАЯ ОТРАСЛЬ
В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА
Учебные вопросы:
1. Понятие и предмет конституционного права как науки, отрасли права и учебной дисциплины.
2. Конституционно-правовые нормы и конституционно-правовые институты.
3. Конституционно-правовые отношения: понятие, структура и виды.
4. Конституционная ответственность: понятие и особенности.
1. ПОНЯТИЕ И ПРЕДМЕТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА КАК НАУКИ,
ОТРАСЛИ ПРАВА И УЧЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ
Традиционно термин "конституционное право" в правоведении рассматривается в трех аспектах: как отрасль права конкретного государства, как наука и как учебная дисциплина в системе высшего юридического образования.
В юридической науке был длительный спор о соотношении понятий "конституционное право" и "государственное право", которые зачастую считаются синонимами. Действительно, подходя формально, нетрудно обнаружить, что круг регулируемых соответствующих отраслей права общественных отношений, где употребляется тот или другой из указанных терминов, примерно одинаков.
В дореволюционный и советский периоды становления России использовался термин "государственное право", в начале 1990-х годов утвердилось новое наименование отрасли - "конституционное право".
Выбор термина зависит от ряда факторов: во-первых, подхода к предмету и объекту правового регулирования отрасли; во-вторых, значимости характеристики сторон государственного и конституционного строя; в-третьих, определения приоритета во взаимосвязях "государство - право - личность"; в-четвертых, исторических и правовых традиций государства. Так, англосаксонская или романская правовые системы традиционно пользуются термином "конституционное право", в то время как для германской правовой системы характерно использование термина "государственное право".
|
|
|
Конституционное право России является важной составной частью национального права, представляет совокупность правовых норм, установленных и охраняемых государством.
Конституционное право определяет структуру, принципы организации, порядок деятельности, общую компетенцию органов государственной власти, отношения с ней человека и гражданина.
Предметом конституционного права России также являются наиболее значимые общественные отношения в политической, экономической, социальной, духовной сферах жизнедеятельности общества, регулируемые нормами конституционного права. М.В. Баглай сводит эти отношения в два блока: по поводу устройства государства и организации государственной власти (властеотношения) и по поводу охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2006. С. 5.
Регулирование устройства государства и организации государственной власти осуществляется путем установления основополагающих положений, принципов, определяющих качественную характеристику государства. К ним относятся народовластие, государственный суверенитет, разделение властей, форма правления, форма государственно-территориального устройства, а также определение субъектов государственной власти и способов ее реализации. Этим объясняется основополагающий характер данной отрасли права.
Особенность предмета конституционного права состоит в том, что конституционно-правовое регулирование общественных отношений в различных сферах жизни, охватываемых данной отраслью, не одинаково.
В одних сферах жизни общества нормы конституционного права регулируют лишь основополагающие отношения (напр., правовой статус личности), в других - предметом конституционного права охватывается весь комплекс общественных отношений. Это прежде всего отношения, которые связаны с устройством государства, организацией государственной власти, всей политической системы общества и служат основой формирования всех других общественных отношений.
|
|
|
Таким образом, предметом конституционного права являются те отношения, которые можно назвать базовыми, основополагающими в каждой из областей жизни. Это отношения, систематизирующие, оформляющие целостность общества, его единство как организованной и функционирующей структуры, основанной на общих началах политического, экономического и социального устройства.
Однако есть и такие сферы общественных отношений, где конституционное право работает постоянно и непосредственно, восполняя проблемы отраслевого законодательства или разрешая противоречия отраслевых норм конституционным.
Применительно к отрасли права конституционное право можно определить как ведущую, центральную отрасль национального права, представляющую собой систему правовых норм, регулирующих важнейшие общественные отношения, механизм осуществления народовластия, характеризующуюся особым юридическим режимом и предметом регулирования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2010. С. 13 - 18.
Как и любая отрасль права, конституционное право воздействует на общественные отношения присущими ему правовыми методами, под которыми понимается совокупность приемов, средств, форм правового воздействия на общественные отношения и их участников. Традиционно в конституционном праве существуют такие методы воздействия на общественные отношения, как установление прав, возложение обязанностей и ответственности, дозволение и запрет.
Основными методами являются метод регулирующего воздействия, предписывающий участникам общественных отношений вести себя определенным образом, и охранительный метод, особенностями которого являются его учредительный, императивный, универсальный характер.
Место конституционного права в системе российского права. Система права каждого государства состоит из множества отраслей, среди которых конституционное право занимает ведущее место. Оно обусловлено значимостью общественных отношений, регулируемых этой отраслью права, а также тем, что конституционное право находится в центре взаимодействия всех отраслей национального права. В конституционном праве провозглашаются такие положения, которые служат исходными принципами, основами других отраслей права.
|
|
|
Конституционное право приобретает ведущий характер в системе права, т.к. именно с него начинается формирование (необязательно исторически, но логически последовательно) всей системы национального права, всех отраслей, и в этом заключается его системообразующая роль.
Система конституционного права динамична, постоянно развивается, отражая уровень правового воздействия на общественные отношения, объективно обусловленный потребностями социальной реальности.
Конституционное право как наука. Наука конституционного права есть совокупность теорий, идей, взглядов, точек зрения относительно отрасли конституционного права, конституционно-правовых норм и отношений, истории их возникновения и практики их реализации.
Роль любой науки о праве и ее место в системе юридических наук определяются предметом исследования, т.е. кругом изучаемых проблем. Предмет науки составляет то, на что направлено исследование в процессе изучения действительности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 7 - 8.
Условно предмет науки можно свести к нормам конституционного права, составляющим его отрасль, и к регулируемым этими нормами общественным отношениям. Однако на самом деле предмет науки гораздо обширнее.
Наука конституционного права России изучает корреспондирующую ей отрасль права, обращается к теоретическим проблемам, сущности соответствующих явлений, формирует понятия и дает им трактовку, изучает процессы конституционного развития, становления и функционирования конституционно-правовых норм и институтов, делает прогнозы относительно будущего конституционного права и конституционно-правовых институтов и норм.
Система науки конституционного права - это взаимосвязанное упорядоченное знание о предмете и объектах изучения данной науки, структурированное в соответствии с ее познавательными и практическими задачами. Предмет науки конституционного права, общий понятийный аппарат придают ее системе качество единства и целостности.
Критериями систематизации науки конституционного права являются: уровень обобщения материала и характер нормативной ориентации знания; предметно-тематический подход; статусные характеристики субъектов конституционно-правовых отношений <1>.
--------------------------------
|
|
|
<1> См.: Богданова Н.А. Конституционное право. Общая часть. М., 2004. С. 33 - 34.
Источники науки можно сгруппировать следующим образом: нормативные акты (законы, постановления), судебные источники (постановления Конституционного Суда РФ), теоретические источники (труды отечественных и зарубежных ученых), результаты социологических исследований, практика деятельности государственных органов, на которую опирается наука, апробирующая в своей деятельности ее результаты.
Методология есть учение об основных способах познания объективной действительности. Для конституционной науки характерно использование как общих, так и частных методов. Первые имеют универсальный характер и изучаются в курсе теории государства и права. Среди вторых можно выделить формально-логический, формально-юридический, системно-структурный, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные методы и подходы в науке конституционного права.
В России конституционно-правовая (государственно-правовая) наука зародилась в XIX веке. Наиболее заметный вклад в науку был внесен в конце XIX - начале XX вв. А.Д. Градовским, Н.М. Коркуновым, Ф.Ф. Кокошкиным, С.А. Котляревским и др. На рубеже веков вектор исследований сместился от исследования государства к изучению институтов народного представительства.
В советское время наука стала идеологизированной и не в полной мере выполняла свое предназначение, однако это не свидетельствует о том, что наука конституционного права не развивалась. Ряд теоретических проблем (государственное устройство, суверенитет, народное представительство) весьма продуктивно разрабатывались учеными советского периода (Г.В. Барабашевым, Д.Л. Златопольским, А.И. Лепешкиным и др.).
Современная наука конституционного права находится в постоянном развитии. В настоящее время перед ней стоит множество задач, в т.ч. разработка соотношения личности и государства, прав человека, их обеспечения и защиты как внутри страны, так и на международной арене, проблемы федерализма и суверенитета и другие, в конечном счете связанные с совершенствованием действующей Конституции. Поэтому на современном этапе правомерно говорить о коренном обновлении науки конституционного права, выражающемся в создании качественно нового конституционного права России, принципиально отличающегося от "советского государственного права" и как отрасли права, и как науки о нем.
Конституционное право России как учебная дисциплина. Правоведение традиционно считается одной из фундаментальных областей гуманитарного образования. Конституционное право является ведущей отраслью в системе российского права, что обусловливает его значение в подготовке современного юриста. На основе синтеза конституционного права как отрасли права и как науки появился учебный курс, в рамках которого обучающиеся изучают теорию и историю конституционного права, действующую Конституцию РФ и иные нормативные правовые акты, а также современное состояние конституционно-правовых институтов, актов и норм. Конституционное право как учебная дисциплина имеет значительно более узкое содержание, чем одноименная наука.
Таким образом, как учебная дисциплина конституционное право есть система знаний из области науки и отрасли конституционного права, которые посредством различных методических приемов доводятся до обучаемых в необходимых пределах для специалистов юридического профиля.
Овладение данной учебной дисциплиной необходимо и востребовано для юристов, расширяет их профессиональный кругозор. Без овладения конституционным материалом невозможно реально участвовать в правозащитной и правоохранительной деятельности, парламентских и избирательных процессах, других демократических процедурах.
Структура учебного курса во многом совпадает с системой отрасли и науки, закрепляется в содержании соответствующей учебной программы. Изучение всех разделов учебной дисциплины необходимо и по-своему значимо. Иными словами, учебная дисциплина "Конституционное право России" призвана обеспечить будущих юристов фундаментальными знаниями, которые составят основу их деятельности в любой сфере.
2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ
И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ
Изучение отрасли права немыслимо без рассмотрения особенностей составляющих ее норм. Реализация Конституции РФ во многом обусловлена характером и особенностями юридической природы конституционно-правовых норм.
Конституционно-правовые нормы - это установленные государством общеобязательные правила поведения, которые регулируют отношения и связи в предмете конституционного права. Конституционно-правовые нормы формируют общеобязательные правила поведения, рассчитанные на определенные условия и многократное действие.
Нормы конституционного права имеют общие признаки, присущие всем правовым нормам, безотносительно к их отраслевой принадлежности, и особенные, выделяющие их в самостоятельную часть системы права.
Особенность норм конституционного права обусловливается их отраслевой принадлежностью, определяется предметом самой отрасли права.
Отличительными чертами конституционно-правовых норм являются:
1) комплексный характер, что, однако, не подменяет других отраслевых норм (напр., деятельность Правительства РФ регулируется и нормами административного права);
2) особое содержание, определяемое спецификой предмета регулирования;
3) системность и согласованный характер конституционно-правовых норм, что выражается в установлении, уяснении, толковании и применении конституционно-правовых норм;
4) основополагающий источник - Конституция, обладающая высшей юридической силой во всей системе права;
5) наличие большого количества норм общерегулятивного характера (нормы-принципы, нормы-дефиниции);
6) особая юридическая природа и учредительный характер предписаний (обладают высшей юридической силой, определяют основы построения всей правовой системы и системы органов государства);
7) особый механизм реализации, который для многих конституционно-правовых норм связан не с возникновением конкретных правоотношений, а с особого вида отношениями общего характера или правовым состоянием (состояние в гражданстве, состояние субъектов в составе РФ) <1>.
--------------------------------
<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2010. С. 15 - 18.
Классификация конституционно-правовых норм позволяет подвергнуть их всестороннему анализу, выявить присущие им особенности. Классификация возможна по следующим основаниям:
а) по содержанию, т.е. по кругу регулируемых общественных отношений. Одни нормы связаны с основами конституционного строя, другие - с основами правового статуса человека и гражданина, третьи - с федеративным устройством и т.д.;
б) по юридической силе. Это основание находится в прямой зависимости от того, в каком нормативном правовом акте закреплена та или иная норма, от места нормативного акта данного вида в общей системе правовых актов, а также от разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами;
в) по степени определенности содержащихся в нормах предписаний:
- императивные, предписывающие конкретный вариант поведения и не оставляющие право выбора участнику конституционных отношений (ч. 1 ст. 107 Конституции РФ);
- диспозитивные, оставляющие альтернативу при принятии решения субъектом (ч. 1 ст. 109, ч. 4 ст. 117 Конституции РФ);
г) по назначению в механизме правового регулирования:
- материальные, закрепляющие основу правоотношений (ч. 1 ст. 105 Конституции РФ);
- процессуальные, связанные с процедурой реализации нормы (ч. 2 ст. 105 Конституции РФ);
д) по территории: нормы, действующие на территории всей Федерации, на территории ее субъектов, в пределах территорий муниципальных образований;
е) по характеру предписания, содержащегося в норме: управомочивающие, обязывающие, запрещающие <1>.
--------------------------------
<1> Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2010. С. 13 - 18.
Конституционно-правовые нормы работают не только в одной отрасли права, они охватывают всю систему национального права и непосредственно действуют в других отраслях права в двух случаях:
1) если нормы отдельной отрасли пробельные (напр., принцип презумпции невиновности не был закреплен в УПК РСФСР, но действовал непосредственно на основе конституционных положений (ст. 49 Конституции РФ));
2) если норма конкретной отрасли права противоречит конституционно-правовой норме (нормам).
Таким образом, конституционно-правовые нормы занимают центральное место в конституционном праве, служат основной формой регулирования конституционно-правовых отношений.
Определенный правовой результат достигается действием не одной правовой нормы, а достаточно широкой совокупности конституционно-правовых норм. Такие совокупности родственных правовых норм именуют конституционно-правовыми институтами.
Конституционно-правовой институт есть совокупность согласованных норм конституционного права, регулирующих наиболее схожие, однородные отношения в пределах данной отрасли права. Главный критерий объединения норм в правовой институт - согласованность и однородность регулируемых ими отношений, что влечет за собой и правовое единство соответствующих норм, объединенных в институт, общую для них правовую специфику.
Совокупность конституционных институтов образует систему конституционного права. Система конституционного права - это объединенная организационным и функциональным единством совокупность его институтов, образующих отрасль конституционного права.
В системе конституционного права России принято выделять следующие институты, которые составляют основы элементов отрасли и объединяют нормы, закрепляющие: учение о конституции; основы конституционного строя; основы правового статуса личности; избирательную систему; федеративное устройство государства; систему государственной власти и систему местного самоуправления. Также выделяются подотрасли конституционного права, например, таковыми некоторые ученые признают парламентское право, избирательное право. Не так давно от конституционного права "отпочковалось" муниципальное право, выделившись в самостоятельную отрасль российского права.
3. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ:
ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА И ВИДЫ
Помимо конституционно-правовых норм и институтов конституционное право включает в себя практику их применения, которая выражается в их правовых отношениях. Правоотношения служат главным средством, при помощи которого требования конституционных норм претворяются в жизнь.
Конституционно-правовые отношения - это урегулированные нормами конституционного права общественные отношения, участники которых обладают отдельными правами и несут определенные обязанности. Иными словами, конституционно-правовые отношения есть общественная связь на основе конституционно-правовых норм, участники которой наделяются юридическими правами и несут обязанности.
Традиционно структура правоотношений образуется из объекта, субъекта и содержания.
Объектами конституционно-правовых отношений выступают явления, материальная и духовная реальность, по поводу которой складываются и строятся отношения, регулируемые конституционным правом. Участники этих отношений имеют интерес, связанный с конкретными объектами, и реализуют свои притязания, полномочия, обязанности, соблюдают или нарушают запреты. К объектам конституционно-правовых отношений относятся: государственная территория, материальные ценности, поведение людей, действие органов государства и должностных лиц, личные неимущественные права (честь, достоинство).
Субъекты конституционно-правовых отношений - это реальные участники конституционных отношений, обладающие определенными правами, полномочиями, обремененные обязанностями и запретами. Их следует отличать от субъектов конституционного права, которые являются лишь потенциальными участниками рассматриваемых отношений. И только те субъекты права, которые реально вступают и участвуют в конституционных отношениях, являются субъектами таковых. К их числу относятся: государство и другие социальные образования (субъекты Федерации); социальные общности (народ, нации, народности); административно-территориальные единицы (городские и сельские поселения); органы государственной власти и должностные лица (глава государства, депутаты); органы местного самоуправления; общественные формирования; социальные индивиды (граждане РФ, иностранцы и лица без гражданства).
Специфика субъектов конституционно-правовых отношений заключается в следующем: обязательным участником конкретного правоотношения является государство или его орган, должностное лицо.
Что касается содержания конституционно-правовых отношений, то ими выступают взаимные права и обязанности субъектов правоотношений.
Конституционно-правовые отношения имеют специфику:
1) отсутствует классическое единство прав и обязанностей сторон;
2) возникают в особой сфере отношений, составляющих предмет конституционного права;
3) имеют особый субъектный состав: некоторые субъекты этих отношений не могут быть участниками других видов правоотношений;
4) характеризуются большим разнообразием, что создает многослойные юридические связи между субъектами, устанавливаемые зачастую через цепь взаимосвязанных правоотношений.
Виды конституционно-правовых отношений:
1) конкретные конституционно-правовые отношения - возникают в результате реализации норм-правил поведения. В них четко определены субъекты, их взаимные права и обязанности;
2) правоотношения общего характера - возникают при реализации таких норм, как нормы-принципы, нормы-задачи, нормы-декларации, нормы-цели;
3) правоотношения-состояния (напр., состояние в гражданстве, субъектов РФ в составе Российской Федерации);
4) постоянные (депутатский мандат) и временные (осуществление избирательного права);
5) материальные и процессуальные.
Таким образом, значение конституционно-правовых отношений, воплощающих нормы конституционного права в жизнь, трудно принизить. Именно с помощью конституционно-правовых отношений конституционно-правовые нормы претворяются в жизнь, и конституционное право не остается "мертвой" отраслью права, а эффективно регулирует множество важных общественных отношений.
4. КОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ
Конституционно-правовая ответственность - это особый вид юридической ответственности: ответственность за наиболее существенные нарушения норм конституционного права. Поэтому понимание конституционно-правовой ответственности, несмотря на известную специфику, опирается на общетеоретическое понимание юридической ответственности <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российского права. 2000. N 2.
В то же время такое понимание конституционной ответственности не подчеркивает ее специфики, поскольку и при уголовно-правовой, и при гражданско-правовой ответственности могут нарушаться нормы Конституции, причем существенно.
Конституционно-правовая ответственность есть самостоятельный вид юридической ответственности, выражающийся как в наступлении неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права (негативная ответственность), так и в правовом состоянии лица, обусловленном его должным участием в публично-правовых отношениях и надлежащим выполнением своих обязанностей (позитивная ответственность).
К особенностям конституционной ответственности можно отнести:
- комплексный характер, имеющий специфический состав правонарушения и направляющий отраслевое законодательство на разработку отсутствующих отраслевых механизмов ответственности;
- ярко выраженный политический характер;
- близость составов конституционных правонарушений с составами других отраслевых видов (напр., ч. 3 ст. 4 Конституции РФ и ст. 278 УК РФ);
- источниками конституционной ответственности должны быть только законы;
- особые процедура ответственности и санкции <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. N 3. С. 26 - 28.
Конституционно-правовые санкции не затрагивают личную, физическую свободу индивидов, что характерно для многих уголовно-правовых санкций, административного ареста. Они не ущемляют имущественный статус индивидов, организаций, что характерно для гражданско-правовых, финансово-правовых санкций, ряда административных взысканий (штрафы, конфискация предметов). Они реализуются вне отношений прямого подчинения по службе, что характерно для дисциплинарной ответственности. Применительно к конституционным правам, свободам конституционно-правовые санкции могут ограничить лишь политические (публичные) права, свободы.
Что касается мер конституционно-правовой ответственности, то в литературе выделяют множество таких мер: от признания неконституционным правового акта Конституционным Судом, отставки Правительства, роспуска Государственной Думы, отрешения от должности Президента, отзыва и до отмены регистрации кандидата или признания выборов недействительными <1>. И такие меры применяются к самому широкому кругу лиц: от граждан (отмена регистрации) до главы государства (отрешение от должности). Причем возможна реализация мер конституционной ответственности и без правонарушения и вины (роспуск Государственной Думы, отставка Правительства РФ). Почему эти меры следует рассматривать как меры ответственности? Потому что применяются они независимо от воли лиц, на которых направлены, ущемляя, изымая их специальные конституционно-правовые статусы. Однако эти меры отличаются от обычных санкций. Во-первых, они не преследуют целей кары, наказания. Во-вторых, они сопровождаются применением компенсационных мер (сохранение прежней работы или предоставление равноценной работы, дополнительные выплаты, сохранение льгот и т.п.) <2>.
|
|
|
