 |
Система принятия решений по управлению охраной окружающей среды
|
|
|
|
В настоящее время в России многие организации и предприятия заинтересованы в том, чтобы добиться экологической эффективности, контролируют воздействие своей деятельности, продукции и услуг на окружающую среду (ОС). Всё это делается в условиях всё большего ужесточения законодательства, направленных на охрану окружающей среды, а так же в условиях общего роста озабоченности заинтересованных сторон вопросами охраны окружающей среды, включая устойчивое развитие. Задача состоит в том, чтобы такую работу по охране окружающей среды проводили не отдельные предприятия и организации, а решались эти вопросы на государственном уровне и были задействованы все организации и предприятия, оказывающие влияние на окружающую среду. Такая работа по нашему мнению должна проводиться в рамках структурированной системы административного управления на всех уровнях (государственном, отраслевом, субъектов РФ).
Система государственного управления охраной окружающей среды направлена на:
- реализацию и совершенствование государственной политики в области охраны окружающей среды;
- создание безопасной производственной среды в организациях;
- защиту законных интересов работников, пострадавших от загрязненной окружающей среды и профессиональных заболеваний;
- обеспечение эффективного взаимодействия и сотрудничества субъектов социально-трудовых отношений в решении вопросов охраны окружающей среды: работодателей, объединений работодателей, государственных органов, органов местного самоуправления, профессиональных союзов в лице их соответствующих органов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов.
|
|
|
Учитывая, что в действующем законодательстве отсутствует разграничение функций в области охраны окружающей среды и в связи с этим не уточнена компетенция федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами охраны окружающей среды, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в системе государственного управления охраной окружающей среды (далее – СГУООС) была поставлена цель конкретно определить эти функции.
Предметом рассмотрения системы государственного управления охраной окружающей среды является система государственного управления охраной окружающей среды в Российской Федерации, включающая в себя три уровня:
- федеральный. Государственное управление охраной окружающей среды в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» осуществляет Правительство Российской Федерации непосредственно или по его поручению федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами охраны окружающей среды – Минприроды Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти.
Рассмотрение вопросов и подготовку предложений в области охраны окружающей среды, координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти осуществляет Межведомственная комиссия по охране окружающей среды во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей, а также организациями Российской Федерации. Отдельные функции управления охраной окружающей среды выполняют органы прокуратуры и Фонда социального страхования Российской Федерации;
- отраслевой. Управление охраной окружающей среды в отрасли или в определенной сфере деятельности осуществляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
|
|
|
- уровень субъекта Российской Федерации. Государственное управление охраной окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.
Органы местного самоуправления осуществляют управление охраной окружающей среды на соответствующей территории в пределах своих полномочий, а также полномочий, переданных им органами государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.[20]
Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др. Специальная организация соответствующей деятельности поможет наиболее успешно решить такие задачи. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохранительной деятельности различных подразделений, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих российских предприятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, т.е. актами предприятия, с учетом его специфики.
|
|
|
Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.
В природоохранительной практике России сохраняется резерв для повышения эффективности общественного, производственного и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничества общественных формирований и граждан, предприятий и отраслевых министерств с государственными специально уполномоченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основа сотрудничества — единство целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудничество, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.
В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление пpиpoдопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Государственное управление в области природопользования и краны окружающей среды — составная часть государственного правления в целом.
Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов — гражданин, организация (предприниматель) и государство — государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства. Прежде всего, с них граждане вправе спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.
|
|
|
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимаются способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).
С учетом роли государственного управления в данной области в сравнении с другими видами управления его содержание наиболее широко.
Управление использованием и охраной недр также осуществлять с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых. Разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций организации государственного управления природопользованием и охраной природы как принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования и охраны окружающей среды. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора и эффективность действия права окружающей среды в целом.
Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.[21]
Особенность управления природопользованием и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, — развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.
|
|
|
К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся:
• Федеральное Собрание РФ;
• Президент России;
• Правительство России;
• администрация субъектов РФ;
• органы местной администрации.[22]
Правительство РФ уделяет значительное внимание проблемам сохранения и улучшения качества воды больших и малых водных объектов. Начиная с 2007 года (с момента передачи полномочий) на расчистку малых рек области выделялись средства из федерального бюджета: в 2007 году - 7,3, в 2008 году - 10,2, в 2009 году - 16,9 миллиона рублей.[23]
Федеральные средства, направляемые в субъекты, являются частью средств водопользователей, которые вносят плату за пользование водными объектами. В то же время, как отметили в управлении охраны окружающей среды и природопользования, в 2007 году от плательщиков нашего региона плата за пользование водными объектами в федеральный бюджет не поступала, в 2008 году она составила всего 597 рублей (пятьсот девяносто семь рублей). В 2009 году сумма платежей достигла уже 3,7 миллиона рублей. Если же все водопользователи будут добросовестно выполнять свои обязательства, доходы бюджета составят около 37,5 миллиона рублей.
Таким образом, область получила сумму, значительно превышающую поступления в федеральный бюджет от плательщиков региона. Все выделенные средства были направлены на расчистку малых рек.
При анализе системы органов государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования общей компетенции принципиальным является вопрос: участвуют ли в этом процессе представительные органы? В соответствии с принципом разделения властей государственное управление возлагается на органы исполнительной власти. Ранее, когда вся власть принадлежала Советам народных депутатов, представительные органы осуществляли и управление охраной окружающей среды. Их участие в управлении было даже закреплено в Законе «Об охране окружающей природной среды».[24]
С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды минимальна. Она сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды». Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к рассматриваемой сфере. Причем в основном они принадлежат Государственной Думе. Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства России и решает вопрос о доверии Правительству России. С учетом того, что государственное финансирование охраны окружающей среды имеет решающее значение для достижения целей поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства при формировании бюджета — важная функция управления. Контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающимся охраны окружающей среды, относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. На регулярной основе такой контроль от имени Федерального Собрания осуществляет специально созданный орган — Счетная палата.
Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.[25]
Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом РФ, так и структурами в его администрации. За время действия института президентства в России специальными структурами в администрации Президента были Советник Президента по вопросам экологии и охраны здоровья, Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета Безопасности РФ. Однако первая из названных структур упразднена.
Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами — как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:[26]
• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;
• осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;
• проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.
Правительство РФ:
• обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
• принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
• организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
• координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Более подробно полномочия Правительства РФ регламентированы в Законе «Об охране окружающей среды», иных актах законодательства об окружающей среде. В частности, Правительство РФ:[27]
• обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ;
• координирует деятельность министерств и ведомств на территории РФ в области охраны окружающей среды;
• устанавливает порядок образования и использования федерального внебюджетного экологического фонда;
• организует подготовку и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды;
• устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;
• устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;
• принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и включении их в природно-заповедный фонд Российской Федерации;
• организует систему всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования граждан и др.
Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации:
- реализуют государственную политику в области охраны окружающей среды на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и в этих целях создают подразделения по охране окружающей среды и государственной экспертизы условий окружающей среды как орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды, либо в составе органа исполнительной власти по охране окружающей среды субъекта Российской Федерации;
- разрабатывают и принимают законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации об охране окружающей среды;
- участвуют в разработке и реализации федеральных целевых программ улучшения условий и охраны окружающей среды;
- разрабатывают и утверждают территориальные целевые программы улучшения условий и охраны окружающей среды, контролируют их выполнение;
- определяют расходы на охрану окружающей среды за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;
- передают в случае необходимости органам местного самоуправления отдельные полномочия на государственное управление охраной окружающей среды на территориях муниципальных образований.
Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды
Наряду с координационной деятельностью по охране окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды:
- разрабатывает проекты законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации об охране окружающей среды;
- направляет на заключение о соответствии федеральному законодательству в Минприроды Российской Федерации проекты законодательных актов субъекта Российской Федерации;
- организует доведение до организаций нормативных правовых актов об охране окружающей среды, утвержденных Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти;
- поддерживает на региональном уровне функционирование Российской информационной системы по охране окружающей среды (РИСООС);
- организует разработку и реализацию территориальных целевых программ улучшения условий и охраны окружающей среды;
- принимает участие в разработке и реализации федеральных целевых программ улучшения условий и охраны окружающей среды;
- разрабатывает совместно с заинтересованными организациями меры по экономической заинтересованности работодателей в обеспечении безопасных условий окружающей среды;
- организует обучение и проверку знаний требований охраны окружающей среды специалистов и руководителей;
- оказывает информационную помощь организациям в размещении заказов на приобретение средств индивидуальной защиты;
- проводит государственную экспертизу условий охраны окружающей среды работников, сертификацию работ по охране окружающей среды в организациях;
- контролирует отражение требований охраны окружающей среды в учредительных документах юридических лиц при их регистрации;
- участвует в установленном порядке в расследовании групповых несчастных случаев на производстве, несчастных случаев на производстве с тяжелым исходом, несчастных случаев на производстве со смертельным исходом;
- ежегодно направляет Минприроды Российской Федерации информацию о состоянии и мерах по улучшению условий и охраны окружающей среды в субъекте Российской Федерации, предложения по совершенствованию федерального законодательства об охране окружающей среды и по формированию государственной политики в области охраны окружающей среды;
- готовит заключения к рассмотрению в суде вопросов о ликвидации организаций или их подразделений при выявлении нарушений требований охраны окружающей среды;
- обеспечивает взаимодействие по вопросам охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, объединений профессиональных союзов, объединений работодателей, государственной инспекции по охране окружающей среды в субъекте Российской Федерации, других органов государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны окружающей среды, органов местного самоуправления;
- оказывает методическую помощь организациям в совершенствовании работы служб охраны окружающей среды;[28]
- осуществляет контроль за условиями и охраной окружающей среды, качеством проведения аттестации рабочих мест по условиям охраны окружающей среды, правильностью предоставления компенсаций за тяжелую работу и работу с вредными или опасными условиями окружающей среды, а также готовит предложения об отнесении организаций к классу профессионального риска в соответствии с результатами сертификации работ по охране окружающей среды в организациях;
- организует и проводит экспертизу условий окружающей среды по проектам строительства новых и реконструируемых производственных объектов в части соответствия запроектированных в них условий окружающей среды требованиям охраны окружающей среды;
- выдает разрешения образовательным учреждениям на обучение и проверку знаний требований охраны окружающей среды работников организаций, в том числе руководителей;
- организует и осуществляет подготовку и выдачу заключений организациям о состоянии условий и охраны окружающей среды при лицензировании отдельных видов деятельности; направляет предложения лицензионным органам о приостановке или отзыве лицензий организациям, не выполняющим требования охраны окружающей среды;
- разрабатывает совместно с заинтересованными организациями мероприятия по обобщению и распространению передового опыта в области охраны окружающей среды, организует смотры-конкурсы, дни охраны окружающей среды и т.п.;
- рассматривает разногласия между работодателями и работниками организаций по предоставлению компенсаций за работу с вредной или опасной окружающей среды и выдает заключения;
- организует проведение работ, связанных с подготовкой заключения о характере и условиях окружающей среды для решения вопроса о правильности установления скидок и надбавок к базовому страховому тарифу в соответствии с требованиями Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»[29];
- организует работу территориальных межведомственных комиссий или координационных советов по охране окружающей среды.
Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации[30]», так и отдельными актами экологического законодательства.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории России в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Это — наиболее многочисленная система органов в стране, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке этих органов важно иметь в виду, что экологические проблемы, как правило, имеют локальный характер.
Местное самоуправление есть выражение власти народа, представляет собой признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. К органам местного самоуправления относятся как выборные, так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
К вопросам местного значения относятся:
• владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности;
• обеспечение санитарного благополучия населения;
• регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
• благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
• организация и содержание муниципальной информационной службы.
Исходя из анализа источников загрязнения окружающей среды, экологического состояния территории муниципального образования г.Новый Уренгой, приоритетами экологической деятельности являются:[31]
снижение негативного воздействия и регулирование качества окружающей среды;
сохранение природных комплексов и биологического разнообразия, в том числе редких и исчезающих видов животных и растений;
информирование, просвещение и повышение экологической культуры населения;
организация и развитие системы экологического образования и воспитания.
Итак, в современных условиях приоритетом является - обеспечение устойчивого социально-экономического развития муниципального образования при сохранении благоприятной окружающей среды.
|
|
|
