Нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов

Нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов в России включает в себя четыре взаимосвязанных уровня: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, которые являются частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации); федеральное законодательство о выборах, законодательство о муниципальных выборах субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, содержащие нормы о выборах.

Федеральное избирательное законодательство, частью которого является муниципальное избирательное законодательство, не кодифицировано, хотя такие попытки неоднократно предпринимались. Поддержки в среде ученых и практиков они не нашли, поскольку кодификация всех избирательных процедур пришла бы в противоречие с принципами федеративного устройства России. Кроме того (и это, по нашему мнению, главное), кодификация всегда предполагает достаточную степень стабильности, развитости соответствующей отрасли законодательства, чего вовсе нельзя сказать об избирательном законодательстве РФ в период после принятия новой Конституции[46].

Конституция Российской Федерации определяет общий статус местного самоуправления, признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив субъектам Российской Федерации право урегулировать вопросы организации муниципальных выборов. В Конституции РФ вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами в сфере избирательного законодательства решен недостаточно четко. На основе достаточно последовательно проведенного разделения полномочий между Российской Федерацией, её субъектами и органами местного самоуправления последние могут самостоятельно, под собственную ответственность решать задачи, связанные с проведением выборов, исходя из максимального учета интересов населения, особенностей субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Региональный уровень муниципального избирательного законодательства характеризуется большим разнообразием. Статья 23 ФЗ №131-ФЗ содержит указание на то, что субъекты Федерации вправе принимать свои законодательные акты, регулирующие вопросы организации и проведения муниципальных выборов, на основе норм федерального законодательства. В ч. 3 ст. 23 говорится о том, что законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения, а также могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Отдельные субъекты Федерации предпочли кодифицировать собственное избирательное законодательство, регулирующее организацию и проведение выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Среди них — Москва, Республика Татарстан, Амурская, Белгородская, Курская, Тюменская[47], Тверская, Костромская, Свердловская области, Хабаровский и Приморский края. Избирательные кодексы субъектов регулируют выборы органов государственной власти и выборы в органы местного самоуправления.

В ряде субъектов осуществляется так называемое «пакетное» регулирование муниципальных выборов, при котором принимается и действует ряд законов, регулирующих отдельные виды муниципальных выборов: как правило, депутатов местных представительных органов и глав муниципальных образований.

Например, в. Ямало-Ненецком автономном округе существует «пакетное регулирование, а именно: Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа»[48]; Закон «О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления»[49]; Закон «Об утверждении схемы одномандатных и многомандатного избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа четвертого созыва»[50]; Закон «О выборах глав муниципальных образований Ямало-Ненецкого автономного округа»[51]; Закон «Об установлении даты выборов представительных органов и глав вновь образованных муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе»[52] и др.

Подобный подход представляется не слишком удачным по следующим причинам. Во-первых, в подобные «пакеты» часто входят только два закона, регулирующих выборы депутатов и глав муниципальных образований, в то время как федеральное муниципальное законодательство допускает выборы и других органов и должностных лиц. Во-вторых, общие начала организации выборов едины для всех видов муниципальных выборов, а при таком подходе их приходится повторять в каждом специальном законе. В-третьих, увеличивается количество законодательной работы депутатов парламентов субъектов в нестандартных ситуациях и тех случаях, когда необходимо внести в эти законы единообразные изменения и дополнения.

В соответствии с третьим подходом к регулированию муниципальных избирательных отношений, который представляется наиболее удачным, в субъекте принимается один закон о муниципальных выборах. Так поступили власти Московской, Ленинградской, Астраханской областей, Республик Алтай, Карелия, Марий Эл, Хакасия и других субъектов.

Согласно рамочному Федеральному закону, выборы в органы местного самоуправления проводятся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.

В уставах муниципальных образований, как правило, определяются органы и должностные лица местного самоуправления, которые избираются населением на муниципальных выборах, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

В уставах определяется также та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем (п. 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Так, например, в Тульской области был принят закон от 9 июня 2008г. № 1024-ЗТО «О видах избирательных систем, порядке и условиях их применения при проведении муниципальных выборов в Тульской области» (принят постановлением Тульской областной Думы от 28 мая 2008г. № 62/2988)[53], где предусмотрено, что:

1) мажоритарная избирательная система относительного большинства применяется: в целях избрания глав муниципальных образований, т.е. избирательная система относительного большинства, при которой избранным по единому избирательному округу, по которому проводятся выборы главы муниципального образования, признается кандидат, получивший большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за других кандидатов;

2) мажоритарная избирательная система относительного большинства применяется: в целях избрания депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления в Тульской области: избирательная система относительного большинства, при которой депутаты избираются по одномандатным или многомандатным избирательным округам, образуемым на основе средней нормы представительства избирателей, и избранным считается зарегистрированный кандидат (кандидаты), набравший (набравшие) большее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (кандидатам);

Смешанная избирательная система, при которой не менее половины состава представительного органа местного самоуправления избираются по партийным спискам (например, в городском округе город Рязань[54], в расположенных на территории Тульской области муниципальных образованиях, наделенных статусом муниципального района, а также муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа, городского поселения и имеющих численность избирателей не менее 20 тысяч человек[55]), или пропорциональная избирательная система (например, в расположенных на территории Тульской области муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа и имеющих численность избирателей не менее 400 тысяч человек[56]) – это редкое исключение из правил. В основном же применяется мажоритарная избирательная система.