 |
Правовое регулирование порядка формирования представительного органа муниципального образования
|
|
|
|
В юридической литературе отмечается, что местные представительные органы являются базовым элементом в современной системе местного самоуправления, им принадлежит ведущая роль[57].
Согласно ФЗ №131-ФЗ, не во всех муниципальных образованиях представительные органы формируются, и не везде они формируются путем прямых выборов.
Обычно в представительный орган поселения входят депутаты, избираемые на муниципальных выборах с применением мажоритарной, пропорциональной или смешанной избирательных систем. Однако в некоторых муниципальных образованиях функции представительного органа может выполнять сход граждан. В том случае, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, менее 100, то представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом (ФЗ №131-ФЗ).
По итогам муниципальных выборов, прошедших в 2004-2005 гг., можно заключить, что число муниципальных образований, где не формируются представительные органы местного самоуправления, а их полномочия выполняют сходы местных жителей, чрезвычайно мало — всего 78 (против 24.032 депутатских представительных органов), из них 43 были сформированы во вновь образованных муниципальных образованиях. Все 78 сходов являются сельскими[58].
Мы поддерживаем критику положений федерального муниципального законодательства, в соответствии с которыми число избирателей в поселениях, где функции представительных органов выполняют сходы граждан, не может быть более ста.
В городских и сельских поселениях, а также городских округах представительные органы местного самоуправления формируются на всеобщих выборах. Для формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных районов (высший, наряду с городскими округами, уровень местной власти) предусмотрено два варианта.
|
|
|
В соответствии с одним из них, закрепленным в п. 4 ст. 35 ФЗ №131-ФЗ, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Опыт муниципальных выборов, прошедших в 2004-2005 гг., показал, что система формирования представительных органов муниципальной власти путем делегирования является достаточно редкой.
Второй способ — избрание депутатов на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района (ч. 2 п. 4 ст. 35 ФЗ № 131-ФЗ).
Достаточно актуальный на сегодняшний день вопрос, связан с избирательными системами, применяемыми на муниципальных выборах.
Традиционно российское правоведение различает понятия «избирательная система» в широком и узком смысле.
Под избирательной системой в широком смысле обычно понимается система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти[59]. Очевидно, что избирательная система в таком широком смысле регулируется не только правовыми нормами.
Понятие «избирательная система» в узком смысле связано со способом голосования и определения результатов выборов.
Другого подхода придерживаются А.В. Зиновьев и И.С. Поляшова[60]. Справедливо отмечая, что каждое понятие должно употребляться только в одном смысле, они предлагают отказаться от употребления термина «избирательная система» в узком смысле, заменив в нем слово «система» на «способ определения результатов голосования». Одновременно данные авторы предлагают рассматривать понятие «избирательная система» в широком смысле как совокупность юридических норм.
|
|
|
Представляется, однако, что отказ от термина «избирательная система» в узком смысле не оправдан. Как будет показано в следующем параграфе, это понятие не сводится только к способу определения результатов голосования, а в действительности представляет систему важнейших юридических норм. Кроме того, данный термин принят в зарубежной литературе, и отказ от него осложнит взаимопонимание российских и зарубежных правоведов.
Что касается понятия «избирательная система» в широком смысле, то это понятие близко к понятию «избирательное право», хотя ряд авторов и считают, что они не тождественны[61].
Наиболее существенными элементами избирательной системы в широком смысле можно считать:
1. избирательную систему в узком смысле;
2. принципы и условия участия граждан в выборах (активное и пассивное избирательное право);
3. принципы и условия участия в выборах политических партий и иных общественных объединений;
4. систему органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов;
5. порядок выдвижения и регистрации кандидатов и списков кандидатов;
6. порядок проведения предвыборной агитации;
7. порядок финансирования выборов;
8. порядок организации голосования (в т.ч. порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок).
Большинство из этих элементов в силу различных причин (и в первую очередь в силу закрепленного в ст. 19 Конституции РФ равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства) закрепляются в федеральном законодательстве в качестве единых на всей территории страны и для выборов всех уровней.
Отмечается, что важную роль при определении вида и порядка использования избирательной системы в муниципальных образованиях играют субъекты Российской Федерации. Закон субъекта в плане закрепления избирательных систем должен обязательно содержать нормы, регулирующие: 1) виды избирательных систем (мажоритарная по одномандатным или многомандатным избирательным округам, пропорциональная либо смешанная), 2) условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов — допущенными к распределению депутатских мандатов, 3) порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
|
|
|
Эти элементы и составляют основное понятие муниципальной избирательной системы. Дополнительно законы могут предусматривать условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Как, например, это было сделано в Тульской области:
В зависимости от статуса муниципального образования и численности избирателей в нем на день принятия решения о назначении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления устанавливаются, что
1)в муниципальных образованиях наделенных статусом муниципального района, вне зависимости от численности избирателей, применяется смешанная избирательная система. При этом не менее половины депутатов избирается по пропорциональной избирательной системе, а другая часть - по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.
Избрание части депутатов по мажоритарной избирательной системе относительного большинства осуществляется с образованием одномандатных избирательных округов;
2) в муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа, городского поселения и имеющих численность избирателей более 10 тысяч, но менее 20 тысяч человек, применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства с образованием одномандатных избирательных округов;
3) в муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа, городского поселения и имеющих численность избирателей менее 10 тысяч человек, применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства с образованием многомандатных избирательных округов;
|
|
|
4) в муниципальных образованиях, наделенных статусом сельского поселения, вне зависимости от численности избирателей, применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства с образованием многомандатных избирательных округов[62].
Если субъекты в законах о муниципальных выборах не предусматривают конкретные виды избирательных систем, применяемые на муниципальных выборах, то эти законы следует считать противоречащими федеральному муниципальному законодательству.
Также следует считать не соответствующими законы субъектов, предусматривающие одну избирательную систему, поскольку в таком случае муниципальные образования будут лишены права выбора, закрепленного за ними ФЗ №131-ФЗ.
Доминирующей избирательной системой на муниципальных выборах представительных органов до сих пор остается мажоритарная. Иные избирательные системы — смешанная и пропорциональная — большого распространения на муниципальных выборах до сих пор не получили. Вместе с тем, как отмечается, территория применения смешанной избирательной системы расширяется. Указывается, что споры вокруг достоинств и недостатков тех или иных избирательных систем не утихают.
Мажоритарная избирательная система всегда используется на выборах должностного лица, применительно к муниципальным выборам – на выборах главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления, наделенного собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Мажоритарная избирательная система также может использоваться на выборах членов выборного органа – депутатов представительного органа муниципального образования, членов иного выборного органа местного самоуправления. В законодательстве подавляющего большинства субъектов Российской Федерации в настоящее время депутаты представительных органов муниципальных образований избираются на основе мажоритарной избирательной системы.
При сравнении подвидов мажоритарной избирательной системы следует отметить, что достоинством мажоритарной системы абсолютного большинства, в отличие от большинства относительного, является то, что избранного с ее помощью кандидата поддерживает действительно большинство проголосовавших избирателей. К числу недостатков мажоритарной системы абсолютного большинства относят, как правило, ее нерезультативность, причем степень нерезультативности возрастает с увеличением количества кандидатов в округе, так как кандидатам непросто собрать при первоначальном голосовании более половины голосов избирателей. Что касается мажоритарной системы квалифицированного большинства, то в мировой практике она применяется крайне редко, так как еще менее результативна, чем система абсолютного большинства[63].
|
|
|
Для преодоления указанного недостатка нерезультативности в мировой практике применяется система альтернативного голосования либо проведение повторного голосования («второго тура» выборов).
Мажоритарную систему абсолютного большинства с использованием повторного голосования не рекомендуется использовать на выборах депутатов представительного органа муниципального образования, так как относительно низкий уровень ее результативности будет приводить к довольно частому использованию процедуры повторного голосования, что «отодвинет» момент формирования правомочного представительного органа и, соответственно, увеличит период «безвластия», когда представительный орган прежнего созыва уже прекратит свои полномочия, а орган нового созыва еще не будет избран в правомочном составе[64].
Еще одним, существенным для уровня местного самоуправления, недостатком мажоритарной системы абсолютного большинства с использованием повторного голосования является неизбежное увеличение расходов на проведение выборов, связанное как с организацией повторного голосования, так и предоставлением кандидатам, по которым проводится повторное голосование, бесплатных эфирного времени и печатной площади в муниципальных средствах массовой информации для дополнительной агитации.
Важным вопросом при выборе мажоритарной избирательной системы для проведения выборов депутатов представительного органа муниципального образования является определение, по каким избирательным округам будут проводиться выборы. При проведении выборов депутатов могут образовываться одномандатные и многомандатные избирательные округа.
Пропорциональная избирательная система используется при проведении выборов в представительные органы власти и предполагает участие в избирательном процессе политических партий, формирующих списки своих кандидатов. В основе пропорциональной избирательной системы лежит принцип распределения депутатских мандатов пропорционально полученному каждым списком кандидатов числу голосов избирателей[65].
Достоинство пропорциональной избирательной системы заключается в том, что она позволяет свести к минимуму «потерю» голосов избирателей и обеспечить представительство в выборном органе даже относительно мелким политическим партиям.
В мировой практике пропорциональная избирательная система применяется как при делении территории, на которой проводятся выборы, на отдельные округа, так и при образовании единого избирательного округа, включающего в себя всю территорию, на которой проводятся выборы. Результаты выборов по пропорциональной системе тем адекватнее отражают волеизъявление избирателей, чем крупнее избирательные округа. Наиболее объективные результаты получаются при использовании единого избирательного округа. Федеральный закон № 67-ФЗ допускает использование пропорциональной системы на выборах, проводимых в Российской Федерации, только при образовании единого избирательного округа.
Использование пропорциональной избирательной системы требует наличия довольно развитой партийной системы, так как именно политические партии, а не отдельные граждане, являются «кандидатами», борющимися за депутатские мандаты в рамках пропорциональной системы. Использование этой системы на региональном уровне связывается Федеральным законом № 67-ФЗ с наличием в соответствующем субъекте Федерации региональных отделений не менее трех политических партий. Поэтому пропорциональную систему на выборах представительного органа муниципального образования целесообразно использовать при наличии в соответствующем субъекте Федерации политически активных региональных (местных) отделений зарегистрированных политических партий, осуществляющих свою деятельность на территории данного муниципального образования. Как показывает практика региональные отделения политических партий наиболее заметны в крупных и средних городах. Следует также учитывать, что к участию в муниципальных выборах, проводимых по пропорциональной системе, в отличие от федеральных и региональных выборов, допускаются не только политические партии (их региональные и местные отделения) и избирательные блоки, но и общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые созданы в форме общественной организации либо общественного движения на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, и зарегистрированы не позднее, чем за один год до дня голосования (пункт 25 статьи 2 ФЗ № 67-ФЗ).
Необходимым условием эффективности пропорциональной системы на муниципальных выборах является достаточная численность представительного органа муниципального образования, только при этом условии использование пропорциональной системы целесообразно.
Таким образом, на выборах депутатов представительного органа муниципального образования, численность которого менее 20 депутатов использование пропорциональной системы нецелесообразно. При проведении выборов в большие по численности представительные органы пропорциональная система будет эффективной, если на ее основе избирается весь представительный орган либо его часть в количестве не менее 20 депутатов.
|
|
|
