 |
Порядок и нормативно-правовое регулирование выборов глав муниципальных образований
|
|
|
|
ФЗ № 131-ФЗ главу муниципального образования определил как высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 36).
Глава муниципального образования определяется как – высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном Федеральными Законами и законами Субъекта РФ.
Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования, избранный населением глава муниципального образования, может быть наделен правом, входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.
Законодателем должность главы муниципального образования выведена из категории муниципальных служащих. Это может вызвать непонимание, однако, нужно учитывать, что в Российском законодательстве традиционно под служащим понимается лицо, имеющее следующий правовой статус[66]:
1) оно должно быть принято на службу (государственную или муниципальную) в результате назначения или путем заключения трудового договора,
2) на него должен распространяться особый порядок продвижения по службе, порядок наложения взысканий и поощрений,
|
|
|
3) оно должно иметь специфические права и обязанности,
4) на него должны распространяться специфические ограничения,
5) указанное лицо может быть лишено своей должности в результате законодательно определенных причин, включая увольнение.
Проанализировав статус главы муниципального образования с этих позиций, становится, очевидно, что глава муниципального образования не может являться муниципальным служащим, так как:
1) он получает свою должность в результате выборов, являющихся формой занятия должностей, принципиально отличной от формы назначения служащих,
2) он имеет специфические права и обязанности,
3) наложение взысканий на главу города также имеет свою специфику,
4) он не может быть уволен со своей должности, а имеет только ему присущий порядок отстранения от должности.
Также вызывает споры в науке муниципального права вопрос о том, как соотносятся между собой правовые статусы главы местной администрации, главы муниципального образования и главы местного самоуправления.
Высказываются различные мнения, от такого, что указанные понятия являются тождественными, так как на определенной стадии развития муниципального права они использовались в законодательстве, до такого, что отмеченные понятия имеют различное содержание[67].
Применительно к данной проблеме, нужно начать с того, что возможны различные модели организации аппарата местной власти. Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования, в соответствии с ФЗ № 131-ФЗ «предусматривает несколько возможных вариантов порядка избрания и полномочий главы муниципального образования.
1. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации — такая структура позволяет усилить взаимосвязь избирателей с местным самоуправлением и сосредоточить в руках главы муниципального образования наибольший объем полномочий и реальные рычаги власти и используется в большинстве муниципальных образований в России
|
|
|
2. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации назначается по конкурсу — такая структура не очень распространена, позволяет выборному главе муниципального образования «царствовать, но не править».
3. Глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу — такая структура получила распространение в последнее время, при такой структуре глава муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого примерно равное влияние могут оказывать представительный орган муниципального образования и администрация региона, от которых в различной степени зависит его назначение и смещение.
4. Глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, возглавляет представительный орган и является главой местной администрации — такая структура допускается только в сельских поселениях с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации, потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа.
Считается, что применительно к рассматриваемой проблеме необходимо, прежде всего, определиться с понятиями. Вероятно, наиболее приемлема точка зрения В.В. Пылина[68] в соответствии, с которой муниципально-правовым термином «Глава муниципального образования» или «Глава местного самоуправления» следует обозначать высшее выборное муниципальное должностное лицо, возглавляющее либо местную администрацию, либо местную Думу и всю совокупность подчиненных ей структур.
|
|
|
Рассматривая указанную проблему необходимо исходить из того, что именно глава муниципального образования персонально избирается местным населением, принимает от своего имени нормы муниципального права, содержащиеся в Постановлениях Главы муниципального образования, персонально отвечает перед местным населением за результаты своей деятельности и результаты деятельности подчиненных ему муниципально-властных структур, формирует структуру подчиненного ему рабочего аппарата, назначает подчиненных ему муниципальных должностных лиц и принимает на работу в структурах, образующих его рабочий аппарат специалистов и обслуживающий персонал.
То есть, Глава муниципального образования является субъектом, обладающим непроизводными муниципально-властными полномочиями и делегирующим эти полномочия функционально – подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.
Закон сохранил два основных варианта наделения полномочиями главы муниципального образования — непосредственно гражданами на муниципальных выборах либо депутатами представительного органа местного самоуправления (п. 1 ч. 2 ст. 36), в последнем случае глава муниципального образования обязан возглавить представительный орган местного самоуправления. Кроме того, сохраняется возможность избрания глав муниципальных образований на сходах граждан в тех населенных пунктах, где законом предусмотрены сходы. Однако, число глав муниципальных образований, избранных на сходах граждан во время серии последних наиболее значительных муниципальных выборов (2004-2005 гг.) очень и очень незначительно — всего 26.
Свои сторонники есть и у прямых, и у двухступенчатых выборов глав муниципальных образований. Действие 154-го Федерального закона на практике привело к избранию 65% глав муниципальных образований на основе всеобщих, равных, прямых выборов, а 30% — представительными органами. В литературе отмечается, что избрание главы муниципального образования населением, безусловно, прибавляло высшему должностному лицу авторитета, хотя и заключало в себе возможность противопоставления глав и представительного органа, также избираемого населением. Некоторые ученые полагают, что косвенный способ формирования органа местного самоуправления в какой-то мере отчуждает население от участия в делах местного сообщества, содержит в себе потенциальную опасность — исказить волю населения.
|
|
|
На нынешнем этапе муниципальной реформы, по смыслу п. 2 ст. 36, ч. 3 ст. 43, п. 4 ч. 1 ст. 44 ФЗ №131-ФЗ, конкретный порядок избрания главы муниципального образования должен быть закреплен в уставе муниципального образования, сам Закон не касается порядка косвенных выборов глав муниципальных образований. Следовательно, в уставах и только уставах муниципальных образований необходимо теперь этот порядок предусматривать.
Можно предположить, что муниципальное образование, так же, как и в случае с конкретными избирательными системами, обладает правом само определить порядок наделения полномочиями главы муниципального образования — то ли его изберут граждане на всеобщих выборах, то ли представительный орган муниципального образования из своего состава. По нашему мнению, только так и должны быть истолкованы указанные нормы нового Федерального закона. Следовательно, субъекты Российской Федерации в своих законах, регулирующих порядок выборов органов местного самоуправления, должны предусматривать эти альтернативные возможности.
Между тем, анализ нормативных правовых актов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований выявил следующие тенденции правового регулирования данного вопроса на практике:
1) установление императивного порядка выборов глав муниципальных образований гражданами путем равных, прямых выборов при тайном голосовании и распространение его практически на все муниципальные образования субъекта Федерации (хотя возможны и реально существуют исключения).
2) установление порядка выборов глав муниципальных образований гражданами на всеобщих выборах с указанием в законе, что данный порядок применяется только в тех муниципальных образованиях, где он предусмотрен уставом.
3) регулирование порядка выборов глав муниципальных образований представительными органами муниципальных образований специальным законом[69].
Следует отметить, что к 1998-1999 годам, в период действия 154-го Федерального закона о местном самоуправлении, по данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, из избранных 96,61% глав муниципальных образований 65,60% были избраны непосредственно населением, и лишь 29,91% — представительными органами местного самоуправления.
|
|
|
Заключение
1. Муниципальные выборы — это важнейшая форма прямого волеизъявления населения муниципальных образований, осуществляемая в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований в целях формирования широкой организационной основы местного самоуправления.
2. Потенциал использования выборных процедур на муниципальном уровне не исчерпан, следует расширять их применение путем распространения на порядок формирования тех органов, деятельность которых носит постоянный и устойчивый характер (органы территориального общественного самоуправления, контрольные органы, избирательные комиссии муниципальных образований и т.д.).
3. Муниципальные выборы обладают значительным своеобразием по сравнению с выборами в органы государственной власти, что обусловлено социально-юридической природой и характером муниципальной публичной власти, ее максимальной «приближенностью» к населению, и способствует расширению сферы их применения. Спецификой отличаются все важнейшие составляющие муниципального избирательного процесса, включая правовой статус субъектов муниципального избирательного процесса и порядок организации и проведения муниципальных выборов.
4. Своеобразие правового статуса субъектов муниципального избирательного процесса заключается, прежде всего, в специфическом положении муниципального избирателя, в роли которого при соблюдении условий, предусмотренных федеральным законодательством, может выступать иностранный гражданин. В правовом регулировании следует признать иностранцев, постоянно проживающих на территории муниципальных образований и сегодня, фактически, отстраненных от выборов, субъектами муниципального избирательного процесса и предоставить им, согласно международным рекомендациям, реальные гарантии участия в выборах.
5. Муниципальный избирательный процесс представляет собой правомерную деятельность уполномоченных органов и должностных лиц местного самоуправления, а также в широком смысле — иных заинтересованных субъектов, прежде всего муниципальных избирателей, — по организации и проведению муниципальных выборов. Специфика муниципального избирательного процесса заключается в возможности проведения в отдельных случаях непрямых (косвенных), безальтернативных, досрочных выборов.
6. Рекомендация субъектам Российской Федерации, осуществляющим правовое регулирование муниципальных выборов избирательными кодексами либо «пакетом» законов, перейти на регулирование муниципального избирательного процесса законом субъекта «О муниципальных выборах в республике (крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе)», позволяющем отразить своеобразие муниципальных выборов и избежать пробелов в нормативно-правовом регулировании этой сферы.
7. Предложение дополнить ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 3.1. следующего содержания: «В случае если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет более 100 и менее 500 человек, то в соответствии с уставом поселения представительный орган поселения может состоять из депутатов, избранных на всеобщих выборах, либо его функции может осуществлять сход граждан».
8. Наиболее распространенной муниципальной избирательной системой (понимаемой в «узком» смысле) является мажоритарная относительного или абсолютного большинства, поскольку применению элементов пропорциональности не способствуют ограничения, наложенные на создание и деятельность политических партий, а также по-прежнему слабая роль и значение последних в гражданском обществе, в правосознании рядовых избирателей. Следует рекомендовать субъектам Федерации расширять и совершенствовать порядок участия в муниципальных выборах, как партийных, так и иных общественных объединений непартийного характера, в том числе органов территориального общественного самоуправления. На местном уровне следует применять элементы альтернативного голосования, панаширования и т.д.
|
|
|
