 |
Глава 2 Система и функции федеральных органов исполнительной власти
|
|
|
|
Конституция Российской Федерации не затрагивает вопрос о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Вопрос определения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти находится в компетенции Президента России.
В настоящее время система федеральных органов исполнительной власти устанавливается Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[11] и представлена следующими организационно-правовыми формами: федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами.
Министерство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства в определенной сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр (федеральный министр).
Федеральные министерства осуществляют следующие функции:
- выработка и реализация государственной политики и осуществление нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;
- координация и контроль над деятельностью федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в их ведении, координация деятельности государственных внебюджетных фондов.
Федеральное министерство в сфере собственной компетенции не вправе осуществлять функции правоприменения, надзора и контроля, за исключением внутриведомственного надзора и контроля, ограниченного находящимися в ведении министерства службами и агентствами, функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, кроме случаев прямо предусмотренными указами Президента и постановлениями Правительства.
|
|
|
Федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере может иметь статус коллегиального органа.
Федеральная служба не вправе осуществлять в сфере осуществления собственной компетенции нормативно-правовое регулирование, если иное не установлено указами Президента или постановлениями Правительства. Федеральная служба по надзору не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты.
Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере собственной компетенции, а также функции по контролю и надзору, кроме случаев прямо предусмотренными указами Президента и постановлениями Правительства[12].
Таким образом, на федеральном уровне произошло чёткое разделение функций органов исполнительной власти в зависимости от их организационно-правовых форм. Однако правоприменительная практика не всегда согласуется с нормативно установленной системой федеральных органов исполнительной власти.
|
|
|
Например, функции по оказанию государственных услуг в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» осуществляют федеральные органы, созданные в форме федерального агентства[13]. Порядок предоставления государственных услуг определяется Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Согласно ст. 2 данного федерального закона, государственной услугой является «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги»[14].
В кассационной жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа, антимонопольный орган просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на нарушение норм материального права, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.
По мнению управления, заключение школой договора на проведение капитального ремонта с конкретным хозяйствующим субъектом без проведения публичных процедур свидетельствует о нарушении положений части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
Согласно определению, установленному в Федеральном законе от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон о государственных и муниципальных услугах), государственная (муниципальная) услуга является деятельностью органа власти (органа местного самоуправления) по реализации функций этого органа в пределах его полномочий, осуществляемая по запросам заявителей.
|
|
|
В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о государственных и муниципальных услугах действие данного федерального закона распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Такими организациями, в соответствии с положениями Закона о государственных и муниципальных услугах являются подведомственные государственному органу или органу местного самоуправления организации - государственные или муниципальные учреждения либо унитарные предприятия, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, а также иные организации, предоставляющие услуги, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг, включенные в перечни услуг, установленные в части 1 статьи 9 Закона о государственных и муниципальных услугах.
Указанные лица могут быть признаны нарушившими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в качестве организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, лишь в тех случаях, когда такое нарушение было совершено непосредственно при осуществлении ими функций, связанных с предоставлением государственных или муниципальных услуг.
Как верно отметили суды, исходя из положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", Федерального закона от 21.07.2012 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", школа не является получателем бюджетных средств, государственным или муниципальным заказчиком на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. В спорный период времени на школу также не распространялись положения Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".
|
|
|
Соответственно на школу не возложена обязанность по проведению публичных процедур (торгов) на выполнение работ по капитальному ремонту здания, которое используется при предоставлении услуги образования.
Совершение школой каких-либо неправомерных действий, непосредственно не связанных с выполнением возложенных на нее функций при оказании услуги образования, не свидетельствует о наличии нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции[15].
При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций обоснованно удовлетворили заявленное требование, признав незаконным оспариваемое решение антимонопольного органа[16].
В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (пп. «д» п. 2)[17].
Кроме того, в нём отдельно раскрывается содержание функций по контролю и надзору, к числу которых относится выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определённого вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов.
Следовательно, вышеназванные административно-процессуальные полномочия контрольно-надзорных органов исполнительной власти, которые создаются преимущественно в организационно-правовой форме «федеральная служба», не являются государственными услугами. Теоретически на их осуществление не распространяется действие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Вместе с тем рассматриваемым федеральным законом предусмотрено создание многофункциональных центров предоставления государственных услуг, то есть российских организаций независимо от организационно-правовой формы, отвечающих требованиям, установленным федеральным законом, и уполномоченных на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна» (ст. 2).
|
|
|
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральные службы осуществляют отдельные контрольно-надзорные функции и не вправе осуществлять функции по оказанию государственных услуг, а в соответствии с Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» некоторые федеральные службы осуществляют действия, подпадающие под определение государственной услуги (то есть осуществление отдельных государственных полномочий по запросам заявителей).
Налицо противоречие между основным нормативным правовым актом, определяющим систему федеральных органов исполнительной власти (указ Президента РФ), и федеральным законом, определяющим порядок оказания государственных услуг. Однако основным принципом предоставления государственных услуг согласно ст. 4 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» является правомерность предоставления государственных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, а также предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными.
Аналогичная ситуация сложилась и в вопросе законодательного регулирования процедуры осуществления государственного контроля (надзора) на основании Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В ст. 2 вышеназванного федерального закона государственный контроль (надзор) рассматривается как «деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями»[18].
В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 под функции по контролю и надзору подпадает не только осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, но и выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определённого вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов (пп. «б» п. 2).
Считаем возможным устранить выявленные коллизии путём пересмотра положений Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» за счёт уточнения содержания понятий «функция по контролю и надзору», «функция по оказанию государственных услуг» и установления императивного правила в вопросе соотношения организационно-правовой формы федерального органа исполнительной власти и выполняемой им функции.
Важной особенностью развития системы исполнительной власти стало разделение федеральных органов исполнительной власти на две достаточно самостоятельных подсистемы. Одна из них напрямую подчинена Правительству, а другая – Президенту Российской Федерации. Такая практика существует уже достаточно давно, что прямо отражалось в указах о структуре федеральных органов исполнительной власти. Однако, как правило, не акцентируется возникающее при этом несоответствие Конституции, состоящее в том, что Президент, напрямую руководя федеральными органами исполнительной власти, по существу становится еще одним субъектом исполнительной власти в стране, выступающим, порой, наряду, а чаще всего как руководитель самого Правительства.
Даже в части, не относящейся к руководству подчиненными ему органами, Президент регулярно дает поручения не только Правительству в целом, но и его отдельным членам, т.е. действует «через голову» Председателя Правительства. Очевидно, что данная ситуация находится в противоречии с частью 1 статьи 110 Конституции Российской Федерации. Ведь если часть полномочий исполнительной власти, которая, согласно Конституции, полностью принадлежит Правительству, переходит к Президенту, то это может быть осуществлено только в порядке их делегирования властным актом Правительства. Но в таком случае будет нарушен статус Президента как высшего должностного лица Российской Федерации, который, к тому же наделен правом председательствовать на заседаниях Правительства[19].
Представляется вполне справедливым вывод о том, что в «лице Президента оказались совмещены функции главы государства и руководителя исполнительной власти: Основной закон сохранил за ним большинство полномочий в сфере исполнительной власти и рычаги воздействия на Правительство и одновременно функции координатора, обеспечивающего согласованные действия всех органов государственной власти». Формально не являясь главой исполнительной власти, Президент наделен многими полномочиями исполнительной природы. Прерогативы Президента России практически перекрывают полномочия остальных ветвей государственной власти.
Решением данной проблемы, по мнению О.Н. Ординой, может стать принятие Федерального Конституционного закона «О системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации», либо внесение изменений в соответствующие положения Конституции РФ[20].
Изменение объема и характера функций федеральных органов исполнительной власти повлечет за собой упорядочение функций исполнительных органов на региональном уровне.
Перечень направлений дальнейшего развития и совершенствования законодательства, регулирующего вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, не может иметь исчерпывающего характера, так как зависит от изменений объекта регулирования.
|
|
|
