 |
Глава 3 Структура федеральных органов исполнительной власти
|
|
|
|
Следует помнить, что слова «система» и «структура» схожи по смыслу, но их необходимо различать. Если система означает совокупность элементов в связях, то структура — их расположение.
Под термином «структура» (от лат. structura — строение, расположение, порядок) понимается строение, внутреннее устройство. В юриспруденции, как правило, это понятие используется для определения внутреннего строения какого-либо органа, его расположения в системе органов[21].
Оно используется также при определении общего штатного расписания органа, при его наименовании, установлении его структурных подразделений, определении заработной платы сотрудников. Другими словами, под структурой органа исполнительной власти понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. В ней выделяются два компонента — строение, совокупность элементов и система отношений между ними.
Наличие у каждого органа управления, в том числе органов исполнительной власти, определенной структуры предопределяет эффективную деятельность органов исполнительной власти, распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты управленческой работы.
Организационная структура органов исполнительной власти обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества, должностных окладов. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти.
В положениях о федеральных органах исполнительной власти используются также термины «типовые структуры», «типовые штаты», «норматив штатной численности» органов, управлений, организаций, подчиненных соответствующему федеральному министерству или непосредственно Правительству РФ[22].
|
|
|
Типовая структура — это документ, устанавливающий перечень необходимых в соответствующем органе или организации структурных подразделений с указанием их наименований (в некоторых случаях с указанием их основных задач и функций).
Типовые штаты — это акт, включающий в себя нормы, которые определяют:
- количество государственных служащих, иных сотрудников и работников структурных подразделений органов, организаций, предприятий и учреждений;
- количественное соотношение различных групп лиц, выполняющих полномочия и функции соответствующей организации (руководители, должностные лица, исполнители, иные сотрудники и работники);
- количественное соотношение персонала управления и реального объема деятельности органа или организации.
Норматив штатной численности — это документ, устанавливающий предельное число лиц, занятых осуществлением функций и полномочий соответствующих органов и организаций.
От организационной структуры зависит специализация и конкретизация управления, его комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать задачи, создает условия для согласованной и четкой работы.
В целом, структуры управления обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Принято различать структуры простые и сложные, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные.
|
|
|
Анализируя структуру федеральных органов исполнительной власти, можно констатировать, что в ее основе лежит как отраслевой, так и функциональный принципы.
Первоначально, после принятия Конституции РФ такая структура четкой дифференциации не имела и охватывала федеральные министерства, государственные комитеты, комитеты, федеральные службы, государственные службы, агентства, федеральные надзоры, департаменты (к примеру, налоговой полиции) и др. В соответствии с осуществляемой в РФ реорганизацией федеральной исполнительной власти предполагалось ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором. Соответственно предполагалось, что в структуру федеральных органов исполнительной власти РФ будут входить федеральные министерства, федеральные службы и федеральные надзоры России.
В настоящее время, согласно Указу Президента РФ от 21.05.2012 №636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[23], в РФ действуют три группы федеральных органов исполнительной власти:
1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
2. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
3. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.
В состав этих трех групп входит 22 федеральных министерства, 32 федеральных службы и 25 федеральных агентств.
Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, называют административными органами. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении служб и агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций определены в Положениях об этих органах, утверждаемых соответственно Президентом или Правительством Российской Федерации. По представлению федеральных министров Правительство назначает заместителей федеральных министров и руководителей федеральных служб и агентств, подведомственных Правительству; федеральные министры по представлению руководителей федеральных служб и агентств назначают заместителей руководителей федеральных служб и агентств и руководителей территориальных органов. Назначения в органах стратегического блока проводятся Президентом.
|
|
|
Федеральные органы исполнительной власти имеют право формировать территориальные органы. Правила их организации и деятельности отражены в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. №452.
Такие органы образуются для осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с единой схемой их размещения, на основании приказа федерального органа исполнительной власти. Схема размещения подготавливается федеральным органом исполнительной власти и вносится его руководителем в Правительство Российской Федерации или соответствующее федеральное министерство. Схема сопровождается пояснительной запиской с указанием цели, задач и видов образуемых территориальных органов; сведений о территориях их деятельности; финансово-экономического обоснования. В зависимости от того, в чьем ведении находятся федеральные органы исполнительной власти, схема размещения их территориальных органов утверждается Правительством Российской Федерации, приказом федерального министерства.
Положения о территориальных органах утверждаются руководителями соответствующих федеральных служб и агентств, в них отражены правила осуществления распорядительных, разрешительных, контрольно-надзорных полномочий, мер государственного принуждения; реализации федеральных целевых программ, планов и иных мероприятий; взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными территориальными органами и полномочными представителями Президента в федеральных округах; осуществления полномочий руководителя территориального органа. Деятельность территориального органа организует его руководитель, несущий персональную ответственность за реализацию возложенных на орган функций. Как правило, статус территориальных органов – Управление[24].
|
|
|
Система и структура органов исполнительной власти еще не сформировалась окончательно. Происходит их усовершенствование на федеральном уровне и поиск форм создания системы территориальных органов федеральных министерств, ведомств в регионах.
Заключение
В настоящее время система федеральных органов исполнительной власти устанавливается Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и представлена следующими организационно-правовыми формами: федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Анализируя структуру федеральных органов исполнительной власти, можно констатировать, что в ее основе лежит как отраслевой, так и функциональный принципы.
За последнее десятилетие система федеральных органов государственной власти неоднократно подвергалась изменениям в целях ее оптимизации, усиления ее роли в процессах реформирования государства и общества. И все же структуру органов исполнительной власти Российской Федерации нельзя назвать идеальной. Полномочия некоторых органов пересекаются, ими выполняются сходные, порой даже дублирующие функции. Функциональная неопределенность является основной причиной нестабильности и неупорядоченности структуры федеральных органов исполнительной власти.
Для установления "целесообразной" системы федеральных органов исполнительной власти необходимо, чтобы каждый структурный элемент данной системы имел свой четкий и понятный правовой статус, который должен определяться законодательно в зависимости от характера и объема выполняемых функций и полномочий.
В целях искоренения данной проблемы необходимо оптимизировать процесс идентификации и упразднения избыточных, нелегитимных и дублирующих функций, так как именно это первое препятствие для эффективного взаимодействия, потому что чем больше избыточных и дублирующих функций, тем больше людей их выполняет, и тем выше человеческий фактор и меньше эффективность взаимодействия.
|
|
|
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. - №31. - Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 15.02.2016) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Собрание законодательства РФ. – 2010. - №31. - Ст. 4179.
3. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016) // Собрание законодательства РФ. – 2008. - №52 (ч. 1). - Ст. 6249.
4. Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 02.02.2016) "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. – 2012. - №22. - Ст. 2754.
5. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. – 2004. - №11. - Ст. 945.
6. Административное право России: учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. Л.Л. Попов. – М.: Проспект, 2015. – 560 с.
7. Аксенов, И.В. Проблемы и перспективы развития законодательства о правовом статусе органов исполнительной власти [Электронный ресурс] / И.В. Аксенов // Режим доступа: http://www.lib.tpu.ru/fulltext/v/Conferences/2012/C1/046.pdf. (дата обращения 11.03.2016).
8. Алексеев, И.А. Административное право: Учебник / И.А. Алексеев, А.А. Свистунов. – М.: Проспект, 2015. – 265 с.
9. Бахрах, Д.Н. Административное право России / Д.Н. Бахрах. – 5-е изд. - М.: Эксмо, 2010. — 700 с.
10. Бельский, К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении (политологические аспекты): Учебное пособие / К.С. Бельский. - М.: ВЮЗИ, 2009. – 169 с.
11. Жукова, С.М. К вопросу о системе федеральных органов исполнительной власти / С.М. Жукова // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. – 2011. - №31. – С. 395-397.
12. Колесников, Ю.А. Новации в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти в современных условиях / Ю.А. Колесников, Н.Н. Бочарова // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. – 2015. - №7. – С. 123-125.
13. Морозов, В.Е. Принципы организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти / В.Е. Морозов // Ученые заметки ТОГУ. - 2015. - №2. – С. 206-211.
14. Ордина, О.Н. Принцип единства системы федеральных органов исполнительной власти / О.Н. Ордина // Актуальные проблемы государственных и естественных наук. – 2013. - №6. – С. 56-58.
15. Политологический словарь: Учебное пособие / Под ред. В.Ф. Халипова. - М.: Высш. шк., 2005. - 192 с.
16. Старилов, Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты / Ю.Н. Старилов. — М.: НОРМА, 2002. — 728 с.
17. Чесноков, А.С. Исполнительная власть в Российской Федерации. Теоретико-правовой анализ: дис. … канд. юрид. наук / А.С. Чесноков. – М., 2001. – 179 с.
Судебная практика
Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 июня 2014 г. N Ф04-4549/14 по делу N А67-5276/2013
[1] Политологический словарь: Учебное пособие / Под ред. В.Ф. Халипова. М.: Высш. шк., 2005. С. 46.
[2] Аксенов И.В. Проблемы и перспективы развития законодательства о правовом статусе органов исполнительной власти [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.lib.tpu.ru/fulltext/v/Conferences/2012/C1/046.pdf. (дата обращения 11.03.2016).
[3] Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении (политологические аспекты): Учебное пособие. М.: ВЮЗИ, 2009. С. 51.
[4] Бахрах Д.Н. Административное право России. 5-е изд. М.: Эксмо, 2010. С. 83.
[5] Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: НОРМА, 2002. С. 106.
[6] Морозов В.Е. Принципы организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти // Ученые заметки ТОГУ. 2015. №2. С. 209.
[7] Чесноков А.С. Исполнительная власть в Российской Федерации. Теоретико-правовой анализ: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 60.
[8] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. №31. Ст. 4398.
[9] Бахрах Д.Н. Административное право России. 5-е изд. М.: Эксмо, 2010. С. 122.
[10] Алексеев И.А., Свистунов А.А. Административное право: Учебник. М.: Проспект, 2015. С. 147.
[11] Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945.
[12] Колесников Ю.А., Бочарова Н.Н. Новации в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти в современных условиях // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2015. №7. С. 124.
[13] Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945.
[14] Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 15.02.2016) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // Собрание законодательства РФ. 2010. №31. Ст. 4179.
[15] Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 июня 2014 г. N Ф04-4549/14 по делу N А67-5276/2013
[16] Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 июня 2014 г. N Ф04-4549/14 по делу N А67-5276/2013
[17] Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 945.
[18] Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2016) // Собрание законодательства РФ. 2008. №52 (ч. 1). Ст. 6249.
[19]Жукова С.М. К вопросу о системе федеральных органов исполнительной власти // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. 2011. №31. С. 396.
[20] 1Ордина О.Н. Принцип единства системы федеральных органов исполнительной власти // Актуальные проблемы государственных и естественных наук. 2013. №6. С. 56.
[21] Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. Л.Л. Попов. М.: Проспект, 2015. С. 71.
[22] Алексеев И.А., Свистунов А.А. Административное право: Учебник. М.: Проспект, 2015. С. 139.
[23] Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 02.02.2016) "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2012. №22. Ст. 2754.
[24] Аксенов, И.В. Проблемы и перспективы развития законодательства о правовом статусе органов исполнительной власти [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.lib.tpu.ru/fulltext/v/Conferences/2012/C1/046.pdf. (дата обращения 11.03.2016).
|
|
|
