 |
Проблемы реформирования земель сельскохозяйственного назначения
|
|
|
|
Сложившаяся к 1991-1992 годам структура государственных и кооперативных предприятий в сельском хозяйстве оказалась не приспособленной к рыночным отношениям, изначально ориентированной на государственные закупки, снабжение, цены и т.п. Одной из задач аграрной реформы стало создание иной, более отвечающей требованиям рыночной экономики структуры, базирующейся на самостоятельных производителях и рыночных механизмах их взаимодействия.
Основными путями формирования новой производственной структуры призваны были стать процессы приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов. В результате этих процессов предусматривалось создание системы мобильных, ориентированных на рынок частных (базирующихся как на индивидуальной, так и на коллективной собственности) производителей сельскохозяйственной продукции.
Данная приватизация представляла собой процесс получения гражданами и юридическими лицами государственных и муниципальных фондов безвозмездно или в виде выкупа. В колхозах и совхозах приватизации подлежала земля.
Реорганизация колхозов и совхозов заключалась в разделении предприятия на более мелкие предприятия, слияния с другими предприятиями или преобразования в иную организационно-правовую форму. По своей организационно-правовой форме колхозы изначально являлись негосударственными предприятиями. В этой связи колхозы и совхозы не приватизировались, а подлежали реорганизации в соответствии с действующим законодательством. Исключение составляли сельскохозяйственные предприятия, функционирование которых имело общегосударственное значение или носило индустриальный характер.
Согласно Указу Президента РФ от 27.12.91 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» колхозы и совхозы обязаны были в 1992 году провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и перерегистрироваться в соответствующих органах. На местные органы исполнительной власти был возложен контроль за реализацией права членов колхозов и работников государственных предприятий на беспрепятственный выход из них для создания крестьянских (фермерских) хозяйств.
|
|
|
Во исполнение этого Указа были приняты следующие документы:
- Постановление Правительства РФ от 29.12.91 № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»;
- Постановление Правительства РФ от 04.09.92 № 708 (ред. 03.08.98) «О порядке приватизации и реорганизации предприятий агропромышленного комплекса».
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29.12.91 № 86 Министерству сельского хозяйства РФ, Государственному Комитету РФ по управлению государственным имуществом и их органам на местах, Советам Министров республик в составе РФ, администрациям краев, областей, и автономных образований до 1 февраля 1992 года были сформированы республиканские, краевые, областные, автономной области, автономных округов и районные совместные комиссии по приватизации земель, находящихся в пользовании колхозов и совхозов, и реорганизацию этих хозяйств.
 |
Рисунок 1 – Способы реорганизации колхозов и совхозов
При реорганизации колхозов и совхозов придерживались следующих основных принципов: сохранение сельскохозяйственного или обслуживающего сельское хозяйство профиля использования объектов в реорганизуемых хозяйствах; обеспечение всем производителям сельскохозяйственной продукции равнодоступности объектов производственной и социальной инфраструктуры; добровольность выбора организационно-правовой формы предприятия в рамках действующего законодательства; социальная справедливость и защищенность населения и работников реорганизуемых хозяйств; учет национальных и исторических особенностей.
|
|
|
Реорганизация колхозов и совхозов осуществлялась тремя основными способами (рисунок 1).
В ходе реорганизации там, где это было экономически целесообразно - хозяйства разукрупнялись, и каждая часть хозяйства реорганизовалась по своей схеме.
Для приватизации земли и реорганизации хозяйств в каждом колхозе и совхозе были созданы комиссии. В их состав вошли представители местных органов власти, администрации хозяйств, трудовых коллективов, районных управлений сельского хозяйства, комитетов по земельной реформе, кредиторов.
До 1 марта 1992г. трудовые коллективы колхозов и совхозов провели общие собрания и приняли решения о следующем:
- форме собственности на землю в своих хозяйствах: индивидуальной, коллективно-долевой или иной, предусмотренной Земельным кодексом РФ;
- выкупе или аренде сельскохозяйственных угодий сверх причитающихся хозяйству бесплатно по районной норме;
- целесообразности получения в собственность земель, занятых лесными массивами, водоемами и соответствующими инженерными сооружениями при них, другими объектами общего пользования.
Колхозы и совхозы, не обладающие финансовыми ресурсами для погашения задолженности по оплате труда и кредитам, были объявлены несостоятельными (банкротами) до 1 февраля 1992 г. и подлежали ликвидации и реорганизации в течение I квартала 1992 года.
Реорганизация колхозов и совхозов осуществлялась одновременно с реализацией постановления Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15.03.91 «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы в РСФСР». В соответствии с этим постановлением разрешалось изымать у колхозов и совхозов без их согласия все неиспользуемые ими земли, а также до 10% площади используемых сельскохозяйственных угодий. Изъятые земли зачислялись в фонд перераспределения земель, из которого органы местного самоуправления затем предоставляли земельные участки гражданам для создания крестьянских (фермерских) хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства.
|
|
|
Таким образом, колхозы и совхозы «потеряли» по 10% сельскохозяйственных угодий. Оставшиеся у них 90% сельскохозяйственных угодий были поделены на условные земельные доли без определения их границ на местности с передачей земли в собственность граждан.
Разделу на земельные доли подлежали все сельскохозяйственные угодья хозяйства за исключением земельных участков:
- включенных в фонд перераспределения земель;
- переданных в ведение сельских, поселковых, городских Советов
народных депутатов, в том числе земель приусадебного фонда, участков, занятых сенокосами и пастбищами общественного пользования;
- переданных данному хозяйству в аренду;
- используемых сортоучастками для испытания новых сортов сельскохозяйственных культур.
Право на получение земельной доли в собственность получили работники колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры этих хозяйств, проживающие на их территориях; лица, занятые в социальной сфере на селе (работники предприятий и организаций народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий), а также временно отсутствующие работники (военнослужащие срочной службы, стипендиаты хозяйства и т.п.), лица, имеющие право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), и лица, уволенные с этого предприятия по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. Пенсионеры объектов социальной сферы на селе прав на земельную долю не получили.
Таким образом, все сельскохозяйственные угодья у колхозов и совхозов были изъяты и они как юридические лица остались только с несельскохозяйственными угодьями, приватизация которых не проводилась.
За созданными на базе бывших колхозов и совхозов новыми сельскохозяйственными обществами, товариществами и кооперативами несельскохозяйственные угодья закреплялись на праве постоянного (бессрочного) пользования.
|
|
|
Сельскохозяйственные угодья оказались в общей долевой собственности граждан, каждый из которых получил Свидетельство о праве собственности на землю.
Имущество колхозов и совхозов также было поделено на имущественные паи граждан в зависимости от трудового вклада конкретного гражданина и перестало быть имуществом юридического лица.
Таким образом, создаваемые новые сельскохозяйственные общества, товарищества и кооперативы получили право на использование только несельскохозяйственных угодий на праве постоянного (бессрочного) пользования. Вопрос об использовании сельскохозяйственных угодий и имущества бывших колхозов и совхозов необходимо был решать на добровольных договорных отношениях с гражданами - собственниками земельных и имущественных паев.
Земельный пай (в обиходе – паевые земли) – отжившая (утратившая практическое значение) юридическая категория, широко применявшаяся в период «перестроечных реформ», введенная в связи с разгосударствлением (реорганизацией) колхозов и совхозов и приватизацией принадлежащих им земельных участков, на основании Указа Президента РФ от 27.12.91г. N 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и принятого в его исполнение постановления Правительства РФ от 29.12.91г. N 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов».
Всем членам колхозов и работникам совхозов в порядке приватизации предоставлялось право на бесплатный земельный и имущественный пай в общей долевой собственности, по решению коллектива хозяйства пай может быть предоставлен работникам объектов социальной сферы, расположенных на территории хозяйства, причем размер земельного пая устанавливался в натуральном или стоимостном выражении, исходя из предельной нормы бесплатной передачи земли в собственность в соответствующем районе, а размер имущественного пая устанавливался в зависимости от трудового вклада. Однако допускалось объединение имущественного и земельного паев в единый пай с указанием его стоимости и выдачей акций или иных свидетельств собственности.
В порядке реорганизации хозяйств владелец пая мог распорядиться им несколькими способами (рисунок 2).
 | |||
 | |||
Рисунок 2 – Способы распоряжения земельным паем
Таким образом, земельный пай представлял собой установленную в стоимостном или натуральном выражении долю владельца пая в общей долевой собственности членов (работников) реорганизуемого колхоза (совхоза).
В связи с введением в действие 01.01.1995 г. части 1 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), регулирующей вопросы общей собственности (и, следовательно, отношения, складывающиеся по поводу земельных паев), понятие «земельный пай» следует понимать не иначе, как «земельная доля». В настоящее время вопросы оборота долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения регулируются ФЗ от 24.07.02г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее Закон «Об обороте»). До момента принятия названного Закона в практике правоприменения нередко возникал вопрос, что под собой подразумевает понятие «земельная доля». В ГК РФ используется понятие доли в праве общей собственности, однако понятия земельная доля ГК РФ не содержит. Кроме того, во введённом в действие 30.10.2001г. Земельном кодексе РФ (далее ЗК РФ) в качестве объектов земельных правоотношений земельные доли не значились (ст. 6), что на практике приводило к проблеме юридической квалификации понятия «земельная доля», а это означало невозможность участия земельной доли в гражданском обороте в качестве самостоятельного объекта прав.
|
|
|
В соответствии со ст. 79 ЗК РФ использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения (на тот момент ещё не принятым). На основании анализа законодательства правоприменитель приходил к выводу о том, что земельная доля есть ничто иное, как доля в праве общей долевой собственности (т.е. к её обороту должны применяться нормы ГК РФ о доле в праве общей собственности). Указанная позиция позднее подтвердилась в ст. 15 Закона «Об обороте», согласно которой земельная доля, полученная при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу настоящего Федерального закона, является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
В соответствии с законодательством в настоящее время оборот земельных долей осуществляется в следующем порядке. Согласно ст.13 названного Закона выдел земельных участков в счёт долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в установленном законом порядке по требованию участника долевой собственности. «Установленный законом порядок» определен ГК РФ, вышеназванным Законом, Методическими рекомендациями по выделу земельных участков в счёт земельных долей (протокол N 3 от 23.01.2003 г.) и рядом других нормативных правовых актов.
Согласно ст.252 ГК РФ имущество, находящееся в долевой собственности, может быть разделено между её участниками по соглашению между ними. Участник долевой собственности вправе требовать выдела своей доли из общего имущества.
В отношении целевого назначения и целевого использования земель сельскохозяйственного назначения необходимо отметить, что согласно ст. 3 Закона «Об обороте» оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на сохранении целевого использования земельных участков, т.е. земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться исключительно для ведения сельскохозяйственного производства. Однако действие указанного Закона не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ.
Рисунок 3 - Способы распоряжения земельными долями
Правила оборота земельных долей, как указывалось ранее, устанавливаются Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В соответствии с этим законом собственник земельной доли может распорядиться ею двумя путями:
1) Выделив земельную долю в конкретный земельный участок на местности, распоряжаться уже выделенным земельным участком - создать или расширить личное подсобное хозяйство или крестьянское (фермерское) хозяйство, передать земельный участок в аренду или распоряжаться им иным образом.
2) Без выделения земельного участка в счет земельной доли внести ее в уставной капитал сельскохозяйственной организации, передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в общей собственности, а также завещать свою земельную долю.
Каких- либо сроков по распоряжению земельными долями законом не установлено. Земельные доли, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на земельную долю, приобретают статус невостребованных земельных долей. Субъект Российской Федерации вправе образовать в счет таких земельных долей земельный участок и признать в судебном порядке право собственности за собой.
До вступления в силу Закона «Об обороте» (27 января 2003 года) заключались договоры аренды земельных долей, часть из них не расторгнута и действует до сих пор. В течение восьми лет с этой даты стороны такого договора аренды земельных долей обязаны привести указанный договор в соответствие с правилами ГК РФ, то есть выделить на местности земельный участок в счет земельных долей по процедуре, установленной Законом «Об обороте» и заключить новый договор - договор аренды земельного участка (а не земельных долей), см. рисунок 3.
Однако широкомасштабные землеустроительные работы не привели к ожидаемому результату - включению земли в качестве активного фактора в развитие экономики страны. В области землепользования появилась масса проблем, касающихся:
- разграничения государственной собственности на землю,
- границ административно-территориальных образований,
- выделения земельных долей в натуре,
- переоформления земельных участков под приватизированными объектами в собственность или аренду,
- вывода земель из сельскохозяйственного оборота,
- обоснованного перевода земель из одной категории в другую,
- угрожающих размеров деградации земель и др.
|
|
|
