Тема 2. Регламентация делопроизводства в законодательных актах XVIII

2.1. Регламентация делопроизводства в законодательных
актах первой четверти XVIII века

В конце XVII века Российское государство ощутимо требовало реформ в экономической, военной областях, и прежде всего в переустройстве нуждалась сама система государственного управления. Ослабленная Боярская дума и громоздкий аппарат приказов уже не мог решать задачи возникающей абсолютной монархии. Петр I, пришедший к власти в 1689 году, постепенно начал преобразования во всех государственных и общественных сферах. “Законодательное оформление неограниченной власти монарха сопровождалось коренной перестройкой всего аппарата управления”, что не могло не сказаться на порядке делопроизводства, первые изменения в котором коснулись формы документа.

“С 1699 года стали писать акты на всякого рода частные сделки, челобитные и другие документы, подаваемые в госучреждения, а также всевозможные выписки учреждений для частных лиц на гербовой бумаге”. Гербовая бумага различалась по стоимости, что отражалось в размерах клейма с изображением государственного герба и указанием под клеймом стоимости бумаги. С 1719 года на гербовой бумаге проставлялся год. Это нововведение принесло не только ощутимую пользу казне, но и регламентировало форму и размеры документа, что повлияло и на организацию делопроизводства. В связи с введением гербовой бумаги институт площадных подьячих был ликвидирован, а оформление крепостных актов перешло в приказы.

Другим важным мероприятием, повлиявшим на изменение формы документа, было постепенная замена столбцовой формы делопроизводства тетрадной, продолжавшаяся с 1700 года по 1720 год. До этой реформы “документы писались на разрезанных в длину пополам листах бумаги, причем заполнялась лишь одна сторона, а оборотная использовалась для всякого рода помет… Если текст на одном листе не помещался, то его продолжали на другом листе…” Таким образом документ представлял собой склеенные полосы листов, свернутых в свитки, что было неудобно для их последующего использования и хранения. Столбцы не нумеровались, единственной защитой столбца была подпись дьяка, проставляемая на склейках листа.

Наряду со столбцовой существовала и тетрадная форма делопроизводства, заключавшаяся в записи текста документа в особые книги, причем использовались обе стороны листа и нумерация. Экономичность тетрадной формы делопроизводства по сравнению со столбцовой явилась причиной для отмены с 12 июня 1700 года столбцов и введения тетрадной формы делопроизводства в Поместном приказе, через месяц ограниченного лишь делами по челобитным. Причиной такого ограничения стало то, что в тетрадях текст уже заполнял обе стороны листа. Оружейная палата, ведавшая выпуском гербовой бумаги, указала на убытки, приносимые новым способом ведения делопроизводства государственной казне. “В связи с этим Оружейная палата предлагала тетрадную форму ведения бумаг применять только в пределах Поместного приказа”.

Однако несмотря на возникшие трудности реформа продолжалась, и с 11 декабря 1700 года тетрадная форма была введена в Сибирском приказе. Он являлся “…очень крупным территориальным ведомством, которому…городовые воеводские власти подчинялись целиком и полностью,…поддерживал переписку только с Сибирским приказом, и замена формы делопроизводства не могла здесь внести разнобой в делопроизводство посторонних ведомств ”. Постепенно ведомственные противоречия, препятствовавшие реформе, разрешились. “К весне 1702 года запасы старой гербовой бумаги иссякли…”, и правительство, выпустив более дорогую бумагу, ввело новую форму делопроизводства повсеместно.

21 марта 1702 года в именном указе Петра I было “указано на Москве и во всех городах и в приказах свои государевы всякие дела, также из приказов в приказы памяти писать на листовой бумаге, а по прежнему обыкновению на столбцах не писать…чтоб в приказах всякие дела были в книгах…”, что означало окончательный переход к более передовой форме делопроизводства.

Указом от 30 декабря 1701 года было запрещено подписывать челобитные и другие документы уменьшительными и уничижительными именами. “Великий государь указал на Москве и в городах боярам и окольничим и думным…и всех чинов людям к великому государю в челобитных и в отписках…писаться целыми именами, а полуименами не писаться”. В письмах к царю и знатным вельможам предписывалось подписываться “рабами”. Изменилась и форма подписи челобитных – для рукоприкладства стала использоваться лицевая сторона первого листа. Отписки и челобитные стали писаться с оборота первого листа, грамоты и памяти – с лицевой стороны. Подпись дьяка проставлялась по полям тетради.

В первую четверть XVIII века в делопроизводственной практике появилось большое количество новых документов, связанных с заменой старой терминологии на новую. “Отношения и памяти заменяются доношениями и прошениями, военные доношения – реляциями, доношения низших чинов – рапортами, термин грамота окончательно вытесняется термином указ”.

Появляется и новый для России вид документации – протокол, введенный указом царя
7 октября 1707 года, в котором приказывали “всякие дела, о которых советуют, записывать и каждый бы министр своей рукой подписывал, что зело нужно и без того никакого дела не отправляли…”. Протокол первоначально вводился для Консилии Министров, позднее использовался и в заседаниях Сената.

Таким образом, в конце XVII – начале XVIII вв. происходят изменения в старой системе делопроизводства. С введением гербовой бумаги, заменой столбцовой формы делопроизводства на тетрадную начинается упорядочение как формы документа, так и всего делопроизводства в целом. Возникают новые формы документов, что было вызвано централизацией системы управления, требующей их унификации. Перечисленные преобразования, в свою очередь, потребовали дальнейшей регламентации делопроизводства. Важную роль при этом играла реформа Сената.

Боярская дума к концу XVII века полностью утрачивает свое значение. Все важные вопросы государственной жизни стал единолично решать царь. С 1708 года законосовещательным органом при царе была Консилия Министров, а 22 февраля 1711 года был учрежден Правительствующий Сенат. Хотя Сенат был создан Петром I с формулировкой “…определим быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления…”, он сохранялся на протяжении многих десятилетий, превратившись “…в высшее правительствующее учреждение, направляющее работу коллегий и губернских учреждений…” Несмотря на то, что царь постепенно сокращал полномочия Сената (так, с 1721 года Сенату было запрещено издавать общегосударственные законы от своего имени), он оставался важным учреждением, регулировавшим всю систему государственного управления.

В указе царя, выпущенном 27 апреля 1722 года, “О должности Сената” подробно устанавливался порядок организации ведения дел в этом учреждении. Дело вначале внимательно слушалось, затем обсуждалось. Вопрос решался с помощью голосования. Те дела, “…которые вершатся,…” было приказано”, …записав в протокол, отмечать в реестре”. Секретарь записывал высказывания членов Сената по каждому из обсуждаемых вопросов, а члены Сената закрепляли их своими подписями.

Сенат подчинялся строгим принципам коллегиальности. “Без согласия всего Сената, ничто делать не подобает…” Строго наказывалось, что “…в Сенате никакое дело не вести словесно, а все письменно…” Итак, Сенат являлся более совершенным, чем Боярская дума, органом, имеющим строгую регламентацию своей работы. За несоблюдение предписаний указа о должности Сената налагались большие штрафы, а также предусматривалась и личная ответственность (“А которые рапортовать не будут – то с таковых штрафы…”), данная тенденция наказания за аналогичные проступки впоследствии была отражена и во многих других указах царя.

Делопроизводством в Сенате ведала Канцелярия. Она была организована по аналогии с канцеляриями коллегий. В указе от 19 февраля 1719 года “Об организации канцелярии Сената по образцу Государственных Коллегий” определялся ее состав: “Быть в Сенате нижним чинам против прочих Коллегий, из дьяков сенатских Секретарями и управлять дела Секретарю одному…, да переводчику одному, нотариусу из подьячих, актуариусу из подьячих же, регистраторам, канцеляристам”. Во главе Канцелярии стоял обер-секретарь. “В ту канцелярию должны все губернаторы и воеводы писать яко о начатии какой войны, мора, каковы замечания к приказов”.
В Канцелярию поступали и челобитные, которыми ведал рекетмейстер. Государственные дела, решаемые в Сенате, закреплялись подписью сенатского обер-секретаря, ведавшего Канцелярией и государственной печатью.

Руководство Сенатом осуществлялось генерал-прокурором Сената. Его должность была введена Петром I в 1722 году и регламентировалась указом “О должности генерал-прокурора” от 27 апреля того же года. В нем определялись главные функции и обязанности генерал-прокурора: “Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко дабы Сенат свою должность хранил во всех делах, которые сенатскому расследованию подлежат, истинно, ревностно и порядочно”, исполнял свою должность по регламентам и указам, записывал даты указов и их содержание в специальный журнал, а также указывал в нем, было ли дело исполнено или нет.

Также генерал-прокурор ”осуществлял надзор за деятельностью всех правительствующих мест в империи. Его орудиями были подчиненные ему фискалы с обер-фискалами во главе”. Он получал от фискалов донесения, которые был обязан выставлять на обсуждение в Сенате. Генерал-прокурору также подчинялась Канцелярия с двумя обер-секретарями, приданными ему в помощники.

Сенат, обладая в сравнение с Боярской думой меньшими полномочиями, выгодно отличался от нее большей централизацией в ведении дел, выражавшейся в учреждении Канцелярии, отвечающей за учет и обработку входящей документации, контроль над исходящей документацией и правильностью их исполнения. В Сенате существовали и особые книги регистрации инструкций, книги указов и регламентов. Указы делились на два вида – носящие временный характер и имевшие вид постоянных законов. Также указы подразделялись на сенатские указы и на царские, данные Сенату. Новым для делопроизводства XVIII века было составление экстрактов по делам, представляющих собой изложение существа дела и отчета о его выполнении. Сенат участвовал в организации управления страной наряду с царем, внося предложения по устройству коллегий.

С начала XVIII века встал вопрос о реорганизации системы центрального управления страной. Старый приказной аппарат уже не мог осуществлять управленческие функции нового абсолютистского государства так, как делал это раньше. “Как видно из переписки Канцелярии Сената с Приказной и губернской администрацией, оперативно получать сводные сведения, например, о государственных доходах, оказалось невозможным из-за волокиты и формальных отписок”. Так возник вопрос о полной перестройке приказной системы управления. В основу Петр I положил шведскую модель государственного управления, основав согласно ей коллегии, ведавшие основными вопросами жизни страны.