 |
Нормирование делопроизводство центральных органов власти XVIII века
|
|
|
|
С приходом к власти Петра I начинается реформирование системы государственного управления, направленное на устройство мощного, централизованного государства, способного решать поставленные царем новые задачи в сфере реорганизации военного дела и тесно связанной с ним экономики. Успех в достижении поставленных целей напрямую зависел от организации управленческих структур, которые могли бы справляться с данными задачами. Следовательно, важную роль в этом деле играло коренное переустройство принципов делопроизводства, начавшееся в 1699-1702 годах с введения гербовой бумаги и замены оформления документов на столбцах тетрадями. С возникновением нового законосовещательного органа – Сената, позволявшего более результативно, чем раньше, решать общегосударственные проблемы, потребовалась более широкая письменная регламентация его работы, что отразилось в принятых Петром I указах о должности Сената и о должности генерал-прокурора Сената, в которых существенная роль уделялась ведению делопроизводства, осуществляемую Канцелярией. Следующим шагом по дальнейшему регламентированию делопроизводства стало создание главного письменного устава, регулировавшего деятельность возникших на месте приказов новых органов – коллегий – Генерального регламента, наиболее полно отразившего ведение дел в них.
Таким образом, учреждение Сената повлекло за собой и реформирование центральных органов России. Запутанный аппарат уже не удовлетворял государственным задачам, что повлекло за собой создание в первой четверти XVIII века 12 коллегий вместо 42 приказов. В отличие от приказов, коллегии ведали строго определенной сферой государственной деятельности, что было эффективнее. В соответствии с поставленными задачами централизации управления Коллегия иностранных дел, Военная и Адмиралтейская коллегии ведали основными направлениями основными задачами страны в военной и внешнеполитической областях; Коммерц-, Берг- и Мануфактур-коллегии занимались устройством и развитием промышленности и торговли России. За финансовую жизнь страны отвечали Камер-, Штатс- и Ревизион-коллегии. Юстиц-коллегия осуществляла судопроизводство, Вотчинная – ведала землями дворян. Городское население подчинялось главному магистрату.
|
|
|
Коллегиям подчинялись и местные органы власти. Сами коллегии подчинялись Сенату. Как уже отмечалось, Петр I при создании коллегий опирался на пример шведской государственной системы, которая была организована на принципах ”… камерализма – учения о бюрократическом управлении, получившем распространение в Европе XVI-XVII вв… Функциональным принципом управления было учреждение специализации в определенной сфере и коллегиальность”. Поэтому устройство и принцип работы коллегий опирались на шведские законодательные акты.
В указе от 28 апреля 1718 года приказывалось: “всем коллегиям надлежит…на основании шведского устава сочинять во всех делах…по пунктам, а которые пункты неудобны…по своему усмотрению”. К 1719 году относится создание специальных письменных сводов правил по устройству и организации коллегий – регламентов. 3 марта появляется регламент Коммерц-коллегии, а 11 декабря – регламент Камер-коллегии, задачи которой определялись так: “…Сей Коллегиум имеет высшее надзирание над окладные и неокладные доходы Его Царского Величества и всего его государства”. В этих регламентах подробно рассматривалось назначение этих коллегий, порядок ведения дел в них.
Опыт создания первых регламентов коллегий выявил необходимость создания для них общего регламента. Деятельность по составлению иерархии регламентов завершилась утверждением 28 февраля 1720 года Генерального регламента, вобравшего в себя основные принципы работы и существующий к тому времени опыт ведения делопроизводства в коллегиях и упорядочивающего их деятельность, так как правила, изложенные в нем, стали едиными для всех коллегий.
|
|
|
За основу Генерального регламента было взято шведское законодательство XVII века. По данным Н.А. Воскресенского, насчитывается 12 редакций этого документа. “ Первая редакция Генерального регламента принадлежит голландскому камералисту на русской службе Г. Фику, датируемая декабрем 1718 года, последняя, исправленная Петром I, подписана 28 февраля
1720 года”. В создании Генерального регламента также принимали участие обер-секретарь Сената А. Щукин, секретарь Поздняков, кабинет-секретарь А.В. Макаров, секретарь “чужестранной экспедиции на иностранных языках” И. Веселовский. Начиная с пятой редакции регламента, датируемой 8 января 1719 года, в редактировании регламента участвовал сам царь.
“Петр I…придавал большое значение писаному законодательству… Царь был уверен, что последовательное исполнение правильных законов – ключ к процветанию страны”. Генеральный регламент долго и тщательно прорабатывали, в нем подробно определялись все пункты организации работы коллегий, подробно расписывались принципы ведения учета документов.
Согласно Генеральному регламенту коллегиясостояла из присутствия и канцелярии.
В состав присутствия входили президент канцелярии, вице-президент, советники, асессоры.
В регламенте подробно описывались обязанности всех должностных лиц, при этом указывалось, что каждый из них должен “…чин, определяемый инструкциями, и регламентами, и указами по совести своей исполнять…” Все указы в Коллегии, данные Сенатом или предназначенные для отправки в их адрес, необходимо было “отправлять письменно, ибо как в Сенате, так и в Коллегии словесных указов никогда отправлять не надлежит”.
Каждый Президент коллегии был обязан исполнять все указы царя и Сената, если они были направлены к нему в письменной форме и удостоверены специальной подписью, а также “две записки иметь, которые указы вершены и действием исполнены, те вносить в книгу, а которые не вершены, тем держать роспись на столе, чтоб беспрестанно в памяти было”. Президент не мог решать дела в коллегии единолично. Еще до появления Генерального регламента Указом Петра I от 9 мая 1719 года о воспрещении ведения дел и подписывания указов одними Президентами, требовалось, чтобы “…Президенты одни никаких указов не делали и не подписывали, но все в Коллегии”. Впоследствии указанный принцип коллегиальности нашел свое подтверждение в Генеральном регламенте.
|
|
|
В Генеральном регламенте особое внимание уделялось заседаниям коллегии, регламентировался порядок слушания дел. Их рассмотрение начиналось, если в назначенное время в коллегии имелось большинство ее членов. Секретарь зачитывал дела “в намеченном порядке, а именно – первопубличные государственные дела, потом приватные дела”, которые обсуждались членами коллегий, после чего происходило голосование. Решение принималось большинством голосов, если же голоса разделились поровну, принятым считалось то решение, за которое голосовал Президент.
Создание Генерального регламента знаменовало собой окончательное закрепление коллегиального ведения дел. “Петр I и современники считали, что коллегии несравненно лучше приказов, что только коллегия, а не одно лицо может принимать решения,…такое решение считалось гораздо авторитетнее”. Коллегиальная форма устройства позволила выявлять наиболее конструктивное мнение, учитывая взгляды большинства присутствовавших.
Делопроизводством в коллегии ведала канцелярия, состоящая из секретаря, нотариуса, переводчика, актуариуса, регистратора, канцеляристов и копиистов. Генеральный регламент подробно описывал обязанности членов канцелярии, причем каждой должности уделялась отдельная глава. Канцелярия возглавлялась секретарем, который руководил всем делопроизводством в коллегии. Секретарь докладывал суть дела в присутствии, распределял делопроизводственные документы. “Должность Секретаря в том состоит, что ему на всех приходящих письмах и доношениях номеры подписывать и на них числа, когда поданы приписывать и об этом докладывать”
|
|
|
Секретарь сам “сочинял” важные документы, давал указания по написанию второстепенных документов служащим канцелярии. Он вел два реестра: “…один вершенным и по оным исполненным делам…, а другой которые дела вершены, а не исполнены действом, на которых прикажет Секретарь написать число и номер…”. Секретарь не имел голоса в коллегии, но готовил специальный доклад о состоянии дел в ней, готовил дела к заседаниям, имел надзор за ведением протокола, хранил печать коллегии. Прошениями и челобитными также ведал секретарь. Несмотря на подчиненное положение секретаря в присутствии его должность была одной из самых важных: он фактически руководил всем делопроизводством коллегии.
Нотариус вел протоколы заседаний коллегии, который имел следующую форму: “…прежде надлежит в верху листа число и месяц написать, потом присутствующие члены записать, и потом протокол держать…” В протокол входило изложение всех дел, слушавшихся в коллегии, по необходимости развернутое или сжатое, личное мнение каждого члена коллегии по какому-либо вопросу, а также, в случае прений, запись о несогласии членов друг с другом. Каждый месяц нотариус сшивал протокол и нумеровал листы, записывая содержание дел в алфавитном порядке в начале протокола. Также нотариус имел роспись о невершенных делах, направлял ее Президенту коллегии.
Переводчик был необходим в коллегии, чтобы “…из иностранного на русский переводил явственно и ясно… Свой перевод во свидетельстве подписывал”. Актуариус собирал корреспонденцию, приходящую в канцелярию, должен был “…письма прилежно собирать, оным реэстр чинить листы перемечивать, и о том квитанцную книгу иметь…” Также актуариус получал и часть канцелярской работы и заботился о хозяйственной жизни коллегии.
Регистратор “…письма собирал и по пакетам раскладывал и потом велел набело переписывать сочинение всех указов и писем помесячно и весь год…”, получаемых и отправляемых коллегией. Для этого он вел журнал, в который должен был “…по алфавиту, числу и месяцу, вкратце выписать содержание каждого дела и имя, и тому принадлежащих их особ, и место куда дело послано…”, а также вел регистратуру – четыре записные книги, носившие буквы A, B, C, D, в которых указывалась вся входящая и исходящая корреспонденция.
В книге “A” – “…первой книге все от Коллегии к Его Величеству и Сенату во весь год посланные письма, реляции, доклады…”, в книге “В” – “…все отправленные дела от Коллегии до других Коллегий, Губерний, служителей и прочих посланы, також де инструкции, патенты”. Третья книга “С” содержала в себе “…во весь год от Царского Величества или от Сената указы, в Коллегиум полученные рапорты и подлинные дела”. В книге “D” – “…все прочие от Коллегий, Губерний и прочих служителей и подданных полученные…письма, требования, известия…”
|
|
|
Во всех регистраторских книгах корреспонденция вписывалась копиистом, он ставил на письмах номера, вписывал на одной стороне число и месяц, на другой – год, далее кратко излагал содержание документа, пришедшего в коллегию или вышедшего из нее. Данное нововведение значительно облегчало процесс поиска документов, сужая его до размеров одной регистраторской книги – “A”, “B”, “C” или “D”, позволяло восстановить утраченный документ, в целом ускоряло учет дел.
Низшими по должности работниками канцелярии были канцеляристы и копиисты. Канцеляристы изготавливали дипломы, патенты и другие виды второстепенной документации, которые надлежало подавать секретарю для утверждения. Копиистам надлежало “…все, что отправляется в канцелярию набело иметь”. Для обучения в канцелярии находились “…некоторые удобные люди… которые бы прилежным списыванием дел в письме и арифметике занимались”. При появлении вакансии они занимали низшие канцелярские должности, но однако имели и возможности для дальнейшего роста по службе. За неисполнение или неправильное исполнение своей работы канцелярские служащие вплоть до секретаря обязаны были платить высокие штрафы, а за систематические провинности отвечали и личной свободой – могли быть сосланы на галеры.
Дела, связанные с интересами царя, в канцелярии содержались тайно. Секретарь, актуариус или регистратор имели свой стол с замком. “Книги, документы и дела, учиненные актуариусом, которые оные три года в Канцелярии лежали, в Архив с росписью сдаются”, за исключением необходимых для справки документов.
В Генеральном регламенте приводится большое количество новых наименований различных видов документации, характерных для коллежского делопроизводства. В конце текста Генерального регламента дано “толкование иностранных речей, которые есть в сем регламенте”, где отмечается, помимо всего прочего, и значение некоторых видов документов, в основном заимствованных из делопроизводства европейских стран, и поэтому новых для России. Слово “репорт” объясняется в нем как “ведомость”, “квитанция” называется “распиской”, “инструкции” – “наказами”, “диплом” – “жалованной грамотой”, “патент” – “жалованной грамотой на чин”. Само общее наименование “документы” переводится как “доказательные письма”. Однако перевод в данном словнике иностранных слов не везде соответствует значению в тексте самого Генерального регламента.
Так, А.А. Лукашевич в статье “Виды документов в Российском государстве первой четверти XVIII века” отмечает, что “рапорт” в тексте трактуется как “доношение”, а в словаре - как “ведомость”. С позиций современного делопроизводства толкование вида документа “рапорт” как “доношение” является более верным, что доказывает то, что в Генеральном регламенте уже была отражена практика использования этого документа в канцелярии.
Слово “ мемориал ” имеет два значения, выступая, с одной стороны, как “инструкция”, а с другой, как “…понятие, означающее всю совокупность отчетной документации и …ее разновидности – переписки подчиненных мест с коллегией и последней с Сенатом”. “Реляция” по Генеральному регламенту означает “доношение” или “отписка”. К разряду отчетной документации относится “экзекуция”, доношение царю об исполнении указа, приравненная к “реляции”.
К распорядительным документам в Генеральном регламенте относится “ рескрипт ”, вытеснивший грамоту и имеющий значение распоряжения царя, указа или грамоты, употребляемой для сношения с другими государствами, или инструкции. Обилие появившейся новой документации говорит о существенном усложнении процесса делопроизводства в
XVIII веке. Генеральный регламент регулировал применение некоторых появившихся видов документов.
Большое внимание в Генеральном регламенте уделяется такому виду документа, как протокол, возникшему в связи с созданием Петром I учреждений, основанных на коллегиальных принципах управления. В главе Генерального регламента “О должности Нотариуса”приводится пример составления протоколов по схеме: “…прежде надлежит в верху листа год и число написать, потом присутствующие члены записать… Протокол держать…
1. Всем приключившимся в Коллегии делам…
2. Выписку или содержание всех от Его Царского Величества и от всех других …указов, писем, требований и прочее…
3. Записывать разговоры о важных делах…
4. Записывать когда члены в голосах не согласны”. Так в Генеральном регламенте отразилась попытка унификации формы протокола.
Существовала также и краткая форма протокола, фиксировавшая незначительные дела, рассматриваемые в присутствии, лишь как сжатую выписку содержания дела, а также “…ежели члены согласны, то голоса в протокол не записываются, а делается краткая записка…”, отражающая лишь решение дела. “Поскольку в протокол вносились выписки или содержание всех получаемых или отправляемых коллегией дел по данному вопросу, то краткая редакция стимулировала формализацию документа и выделение в нем содержательных частей”, что должно было способствовать ускорению делопроизводства.
Генеральный регламент:
1) отразил в себе всю систему коллежского делопроизводства;
2) регламентировал обязанности всех членов коллегии - от Президента до копииста;
3) явился основой для последующего развития делопроизводства, в нем рассматривались такие виды работы с документами, как прием, регистрация, учет и контроль за документацией;
4) сочинение новых форм документов (были приведены общие принципы протоколирования, характерные для коллежского способа делопроизводства);
5) определены должностные обязанности членов канцелярии: секретаря, нотариуса, актуариуса, регистратора.
Генеральный регламент явился следствием реформы центрального управления, проведенной Петром I в целях централизации государственного аппарата, наиболее четко и ясно показав основные положения коллежского делопроизводства, многие принципы которых (учет и контроль за входящей и исходящей документацией, ведение протоколов и т.д.) оставались действенными до 1917 года и основы которых сохраняются и до наших дней.
|
|
|
