Административные реформы середины XIX в.

 

Конец 20 — начало 30-х гг. — это период поворота в колони­альной политике царизма в Закавказье. На смену политическому завоеванию пришло экономическое освоение края. Четко обозна­чилось значение региона как колонии, "новой российской восточ­ной Индии"⁶⁰. Инициативы Паскевича в этом направлении свиде­тельствовали о возрастающем хозяйственно-экономическом значе­нии края. Именно в бытность его главой кавказской администрации развернулось всестороннее обследование Закавказского края для выявления его хозяйственно-экономического потен­циала. Не случайно исследователями края стали члены кавказской администрации. Полученные данные легли в основу соответствую­щих программ по экономическому освоению Закавказья. Один из этих проектов связан с именем А.С. Грибоедова, который совместно с начальником казенной экспедиции Верховного Грузинского правительства П.Д. Завилейским составил "Проект учреждения Российской Закавказской компании". В нем говорится: "Многие части управления и отдаленнейшие грани империи, о которых мы прежде радели, внезапно привлекли к себе внимание и сделались предметом рассуждений государственных людей. Настала очередь и Закавказскому краю. Он как будто выступил из мрака, которым были подвергнуты его статистика, этнография, администрация, финансовое образование, нужды народные и способы к их удовле­творению"⁶¹

Очевидным становилось несоответствие введенного в крае раз­нообразия систем управления, которые в значительной степени зиждились на принципах, унаследованных от государственных образований конца XVIII в., новым экономическим и полити­ческим установкам.

И в 1829 г. И.Ф. Паскевич ставит перед центральными ор­ганами власти вопрос о реформе системы управления в Закав­казье⁶². План генерала сводился к радикальной ломке "военно-народного управления", полной ликвидации местных особенностей в управлении и введению единообразной, строго централизованной системы управления. Это означало полную унификацию системы управления в Закавказье с внутрироссийской, а насаждение русского чиновничества придавало вполне отчетливо русификаторскую направленность политическому курсу⁶³.

К выраженным в проекте предложениям присоединились сена­торы Е.И. Мечников и П.И. Кутайсов, которые находились под впечатлением только что произведенной ими ревизии края. Они воочию убедились в бесконтрольности основанного на полном произволе комендантского управления.

Разработанные "Предположения об устройстве Закавказского края" были внесены в Государственный совет, который безогово­рочно одобрил идею неотложной централизации и русификации края, без учета его этнографических, культурных и социально-экономических особенностей, своеобразия в управлении и законо­дательно-правовой сфере. Однако сложность поставленных задач, обусловленная перечисленными факторами, все-таки осознавалась центральными органами власти, и не случайно в 1833 г. для дальнейшей разработки проекта специально создается Комитет об устройстве Закавказского края⁶⁴.

Опуская подробности дальнейшей разработки и обсуждения проекта, укажем лишь, что вмешательство нового главы кавказ­ской администрации барона Г.В. Розена сильно затянуло его окон­чательное оформление⁶⁵. Характеризуя в целом позицию Розена, следует отметить, что он выступал противником поспешной ради­кальной ломки системы управления в крае, нивелирования мест­ных особенностей, настаивал на сохранении местных судов, ос­нованных на обычном праве⁶⁶.

Довести дело до практической реформации административной системы в Закавказье удалось лишь члену Государственного совета сенатору П.В. Гану. Благо, что с удалением Розена с поста главы кавказской администрации исчезло основное препятствие к осуществлению прежней программы. К слову сказать, Ган приложил руку к увольнению Розена: находившемуся в Тифлисе Николаю I он в присутствии Розена доложил о бес­порядках и злоупотреблениях в крае. "Благородный Розен", как назвал его впоследствии Александр II, растерялся и не смог дать царю соответствующих объяснений, что и решило его судьбу⁶⁷. А вновь назначенный малоопытный и не уверенный еще в себе Головин опасности не представлял. В апреле 1840 г. Николай I утверждает многострадальный проект, получивший название "Учреждение для управления Закавказским краем"⁶⁸ Тем самым доводилась до абсолюта система бюрократической централизации Кавказа при полном игнорировании внутрирегиональных культурно-этнических и социально-правовых осо­бенностей края.

Высший контроль за введением на Кавказе новой админист­ративной системы возлагался на воссозданный для этого Комитет об устройстве Закавказского края (24 апреля 1840 г.)⁶⁹.

Реформа 1840 г. радикально меняла весьма далекую от совер­шенства административно-политическую систему региона. Закав­казье, за исключением Абхазии, Мегрелии и Сванетии, остававшихся в управлении местных феодалов, было разделено на две части: Грузино-Имеретинскую губернию (из 8 уездов и 3 округов) с центром в г. Тифлисе и Каспийскую область (из 7 уездов) с центром в г. Шемахе. В Каспийскую область вошла большая часть территории Северного Азербайджана в составе уездов: Шушинский (бывшая Карабахская провинция), Нухинский (Шекинская провинция), Ленкоранский (Талышская провинция), Бакинский, Шемахинский (Ширванская провинция и Сальяны). Уезды Дер­бентский (Дербентская, Табасаранская и Каракайтагская провинции) и Кубинский (Кубинская провинция с Самурским округом), находившиеся в зоне действий горцев под руководством Шамиля, были выделены в особый округ под управлением дербентского военно-окружного начальника.

В Грузино-Имеретинскую губернию помимо территорий Вос­точной Грузии (уезды Тифлисский, Горийский, Телавский, Сигнахский) была включена часть азербайджанских и армянских земель. Так, в ее состав вошли Елисаветпольский уезд с Казахской и Шамшадильской дистанциями, Эриванский (бывшая Армянская область) и Нахичеванский уезды (бывшая Нахичеванская провин­ция). Окружное управление вводилось на территориях, населенных горскими народами: округа Горских народов, Осетинский, Тушино-Пшаво-Хевсурский. Имеретинская область и Гурия станови­лись уездами Грузино-Имеретинской губернии. Уезды подраз­делялись на участки, большинство из которых соответствовало границам бывших магалов. Всего в Закавказье было создано 72 участка.

По-прежнему за Главноуправляющим, назначаемым и увольня­емым непосредственно самим императором, сохранялось верхов­ное управление Закавказским краем с правами генерал-губернато­ра внутренних губерний. В связи с отдаленностью, а также "осо­бенными обстоятельствами Закавказского края" он мог отменять основанные на общих законах постановления губернских органов и приводить в исполнение свои распоряжения, правда обязательно информируя об этом Сенат и соответствующие министерства. При Главноуправляющем учреждался Совет; к составу главного управления был отнесен помимо того Тифлисский военный губернатор, которого по характеру выполняемых обязанностей можно было бы назвать помощником Главноуправляющего. Губернские, област­ные и уездные управления строились по принципу местных органов власти во внутренних областях России. Было покончено с преж­ними стремлениями увязывать российское законодательство с местными правовыми институтами. "Учреждение" не признавало никаких "мусульманских" (шариатские суды оставлялись только для бракоразводных и семейных дел) и грузинских законов. При­влекаемые ранее в качестве экспертов или помощников диванные беки, магальные наибы и другие представители местного привиле­гированного сословия были отстранены и заменены русскими чи­новниками. Провинциальные коменданты заменялись уездными начальниками, а магальные наибы — участковыми заседателями.

Системы администрации в Грузино-Имеретинской губернии и Каспийской области были в основном сходными; разичия от­носились главным образом к наименованиям должностей членов администрации. Претерпевала изменения и судебная система в За­кавказье, однако одна из основных задач проводившейся реформы — отделение суда от управления — не получила своего раз­решения. Уголовные дела подлежали рассмотрению уже не в во­енных, а в общегражданских судах. Но часть судебных функций сохранялась за администрацией. Разбирательство гражданских дел производилось на основе общеимперских законов. Для жи­телей мусульманского вероисповедания продолжали играть важ­ную роль духовные (шариатские) суды, выступавшие в качестве третейских инстанций при решении гражданско-правовых споров⁷⁰. Реформа сопровождалась введением многочисленных судебных инстанций, порядок судопроизводства стал чудовищно бюрокра­тизированным. Эти явления были внове для жителей края, при­выкших, по выражению М. Корфа, "к суду скорому, хотя и не всегда справедливому"⁷¹.

Реакция со стороны местного населения последовала незамед­лительно: оно бойкотировало новые суды. По ряду районов Закав­казья прокатились волнения. "Не прошло и четырех лет, — писал В.Н. Иваненко, — как архитектурное здание гражданского управ­ления, воздвигнутое Ганом без всякого внимания к местным ус­ловиям, превратилось в груду развалин"⁷².

Уже в 1842 г. центральные власти были вынуждены послать в Закавказье комиссию военного министра князя А.И. Чернышева и статс-секретаря М.П. Позена. Высокопоставленные участники ревизии признали полный провал реформы 1840 г. (несмотря на то, что оба принимали самое активное участие в разработке проектов Паскевича и Гана)⁷³. Главным же виновником неудачи сочли барона Гана. Однако именно с административно-полити­ческой реформы 1840 г., называемой по имени ее реализатора "гановской", в Закавказье вводилась общероссийская система уп­равления. Неизбежность этого вполне очевидна, ведь "слияние" окраин с метрополией было невозможно без единой админи­стративно-политической системы в контексте имперской модели управления.

После ревизии изменился порядок высшего управления делами в крае. О важности разработки административной реформы на Кавказе свидетельствовал факт одновременного создания в 1842 г. двух центральных органов: Комитета по делам Закавказского края и Временного VI отделения Собственной Его императорского величества канцелярии⁷⁴. Сама канцелярия к тому времени пре­вратилась в высший правительственный орган, непосредственно осуществлявший ряд важнейших функций государственного уп­равления.

Председателем Комитета по делам Закавказского края стал А.И. Чернышев. В его состав по своей должности входили: пред­седатель Департамента законов Государственного совета, министры (финансов, внутренних дел, государственных имуществ и юсти­ции). Временное отделение возглавил М.П. Позен — как человек, уже осведомленный в делах Закавказья.

В функции Комитета входило предварительное рассмотрение законопроектов новой системы управления краем. Для Кавказа Комитет являлся органом высшего управления и надзора за местной администрацией; нередко он осуществлял и законосовещательные функции при подготовке законопроектов по управ­лению этой окраиной.

Временное отделение занималось разработкой всех новых по­ложений по устройству края и делопроизводством⁷⁵

Прежний Закавказский комитет упразднялся. Бытовало мнение, что в его ликвидации, как и в создании нового комитета, лежали личные мотивы: Чернышев и Позен таким образом полагали оправдать Гана в глазах общества, не исключая его гласно из прежнего Закавказскою комитета, но и не вводя в новый, где остались прежние члены и добавлены лишь наследник цесаревич и граф Бенкендорф⁷⁶.

Несмотря на создание новых органов по управлению краем, ничего здесь существенно не изменилось. Корф верно заметил, что Закавказье имело "назначением убивать все репутации и все карь­еры"⁷⁷.

История возникновения и развития на Кавказе царской ад­министративно-политической системы — это и своеобразная ис­тория российской бюрократии. Вслед за армией приходила ад­министрация, и началоXIX в. — время появления в Закавказье русского чиновничества. Понятие "русский чиновник" не было однозначным, ибо оно являлось не столько признаком националь­ным (по своему национальному составу чиновничество было неод­нородным), сколько отражало происшедшие на Кавказе перемены политического характера. Так, этноним "русский" терял свой этно-дифференцирующий признак, становясь социально-политической категорией. Русские стали социально образующей нацией в жизни Закавказья, так как с ними связано возникновение новой для края социальной группы — чиновничества.

Для проведения в жизнь новой административной системы нужны были новые люди, а правительство не так часто доверяло должности представителям коренных народов. Поэтому основную часть чиновничества нужно было выписывать, как тогда говорили, "из России"⁷⁸. Как отмечал кавказовед А.В. Фадеев, возможность легкой наживы и бесконтрольного хозяйничанья на далекой окра­ине манили на Кавказ всякого рода авантюристов, уже запятнан­ных различными преступлениями. В рядах кавказского чиновничес­тва первого призыва находились преимущественно неудачники и мелкие карьеристы, соблазнившиеся преимуществами службы в крае. А Кавказ был той окраиной Российской империи, где служба оговаривалась специальными льготами. За приезд сюда давался чин коллежского асессора, равный майору в военной табе­ли о рангах⁷⁹ Легкость, с которой присваивался этот чин, а точнее, злоупотребления, в результате которых становилось возможным его получение, и стимулировала переезд на Кавказ людей оп­ределенного сорта. Только на высших должностях да в свите главнокомандующего, отмечал В.Н. Иваненко, можно было наши десятка два вполне добросовестных и способных людей⁸⁰. Коллеж­ский асессор, получивший это звание на Кавказе, запечатлен в го­голевской повести "Нос" в образе майора Ковалева.

Помимо звания чиновники получали дополнительное денежное поощрение, право на получение ордена св. Владимира 4-й степени, пенсии и пр. Но контингент бюрократии не становился от этого лучше, что побудило еще А.П. Ермолова поставить перед прави­тельством вопрос о составе кавказских чиновников, "кои почти все без познаний, а многие даже оказались не только не способными к исправлению дел или к переписке набело бумаг, но еще с дурным и развратным поведением"⁸¹. В результате его требований был издан указ "Об отправлении канцелярских служащих из губернских правлений в Грузию, людей хорошего поведения, и о непредстав­лении присылаемых туда к производству в чины, не удостоверив­шись о их способности к службе"⁸². Кроме того, Ермолов добился распределения в "канцелярские должности" 60 воспитанников во­енно-сиротских отделений⁸³. Но все его усилия не увенчались ус­пехом: царское правительство по-прежнему не видело иного пути привлечения на службу в кавказские края чиновников гражданско­го ведомства, кроме как предоставляя им различные льготы.

Росту числа чиновников в Закавказье способствовала и админи­стративно-судебная реформа Гана, благодаря которой на этот край распространялась бюрократическая система николаевской России. Так, вводилось новое трехчастное административно-тер­риториальное деление Закавказского края: губерния (область) — уезды — участки, в соответствии с чем утверждались их органы управления, штаты. С отделением суда от полиции и "умножением мест" значительно усложнялся механизм управления. Если при прежнем управлении значилось 704 чиновника, то после реформы их стало 1311. Сильно возросли расходы. "Между тем, — заключал Корф, — управление, стоящее столь значительных издержек, не удовлетворяет гражданским потребностям жителей ни в делах полиции, ни в делах суда, ни в делах хозяйства»⁸⁴.

Тем временем положение на Кавказе усложнялось не только неудачами в сфере административно-политического управления, но и в военных действиях против горцев. Необходима была фигура, которая могла бы сконцентрировать в своих руках все управление Кавказом, обеспечив победу русского оружия в за­тянувшейся войне.

Выбор Николая I остановился на прославленном военном дея теле, имевшем к тому же уже опыт гражданского управления на посту новороссийского генерал-губернатора, Михаиле Семеновиче Воронцове.

В своем письме Воронцову он изложил мотивы, побудившие избрать именно его на пост главы кавказской администрации: это — необходимость соединения в одних руках разрозненных военной и гражданской властей, как одного из радикальных средств проти­водействия Шамилю и упорядочения административной системы. "Зная ваше всегдашнее пламенное усердие к пользам государства, — писал император, -- выбор мой пал на вас, в том убеждении, что вы, как главнокомандующий войск на Кавказе и наместник мой в сих областях с неограниченным полномочием, проникнутые важностью поручения и моим к вам доверием, не откажетесь исполнить мое ожидание"⁸⁵.

Любопытно, что в этом письме впервые прозвучали слова — "наместник мой" и "неограниченные полномочия". Значение их подчеркивалось выделением курсивом. Из письма очевидна необ­ходимость расширения прав и звания главного начальника края до степени царского наместника. Но здесь важно понять другое: не будь на пост наместника такой кандидатуры, как Воронцов, вряд ли Николай пожелал бы делегировать столь неограниченные пол­номочия кому-либо еще. Как писал Л.Н. Райнлендер, эти исключи­тельные, беспрецедентные полномочия, предоставленные первому кавказскому наместнику, были возможны только потому, что царь доверял и искренне верил ему, воспринимая Воронцова как свое "alter ego"⁸⁶

В литературе высказывалась мысль о том, что в 1844 г. кавказ­ское наместничество было лишь восстановлено, а появление его относится, дескать, к 1785 г., когда Екатерина II своим указом учредила Кавказское наместничество⁸⁷. Как известно, тогда в его состав вошли две области: Астраханская и Кавказская. Однако последняя включала в себя только территории Предкавказья, вхо­дившие в то время в состав Российской империи. Главное же заключается в другом. Созданная в екатерининскую эпоху струк­тура в административно-политическом устройстве России в виде наместничества, по своим функциям являла аналог губерний. Сов­падение функций наместника и губернатора было столь обшир­ным, что нередко назначали наместника на две и даже на три губернии.

Взгляд на наместничество коренным образом изменился в эпо­ху александровских реформ. С созданием наместничеств, как мы уже отмечали, связывался принцип федеративного устройства. Со­гласно проектуМ.М. Сперанского — Н.Н. Новосильцева, Россия делилась на 12 наместничеств (по 3 — 4 губернии в каждом); главное управление в каждом из них поручалось наместнику и его совету, который представлял собой в уменьшенном масштабе ко­митет министров; власть наместника охватывала все сферы выс­шего управления (судебное, полицейское, хозяйственное, учебное и духовное). Наместничества, в свою очередь, делились на губер­нии, губернии — на уезды, уезды — на округа. Важным элементом этой формы управления являлись свои сеймы, которые предпола­галось сделать двухпалатными⁸⁸. Но повторим еще раз, все алек­сандровские реформы остались лишь на бумаге. Власть намест­ника конца XVIII в. не идет ни в какое сравнение с той огромной гражданской и военной властью, которую получил наместник ею императорского величества на Кавказе в 1844 г.

В отличие от прежних Главноуправляющих, наместник в преде­лах края пользовался всеми правами, которые составляли ком­петенцию соответствующих министерств. Более того, он был по­ставлен вне сферы вмешательства центральных ведомств и мог апеллировать непосредственно к самому царю⁸⁹. Все имевшие ведомственное значение циркуляры и другого рода распоряжения (министров и Главноуправляющих) губернским и областным влас­тям направлялись только наместнику, который и решал судьбу соответствующего циркуляра, его исполнения во вверенном ему наместничестве.

Учреждение Кавказского наместничества повлекло за собой изменение в порядке управления краем со стороны правительствен­ной власти. VI Временное отделение было закрыто, а Комитет по делам Закавказского края с 3 февраля 1845 г. получил название Кавказского⁹⁰. Создание подобных комитетов (оба Сибирских ко­митета, Комитет по делам Царства Польского и т.д.), по справед­ливой оценке Н.П.Ерошкина, "являлось известным компромиссом между окраинной автономией и пентрализаторскими тенденциями абсолютизма"⁹¹.

Функции Кавказского Комитета были значительно расширены. Являясь для Кавказа органом высшего управления и надзора за местной администрацией (в данном случае — высшие звенья кав­казской администрации во главе с наместником), он нередко вы­полнял и законодательные функции для законопроектов по управ­лению краем⁹². Состав комитета остался прежним, лишь допол­нительно вводился шеф жандармов. Управляющим делами назначили государственного секретаря В.П. Буткова. След без малого сорокалетней деятельности комитета нашел отражение в его "Журналах" — ценном источнике по изучению истории управления Кавказским краем.

6 января 1846 г. высочайше утвержденные особые правила сформулировали права кавказского наместника⁹³. Во всех случаях, когда власть считалась превышенной и требовалось разрешение или утверждение царя, наместник должен был обращаться к пред­седателю Кавказского Комитета. Последний, в зависимости от характера дел, докладывал их царю либо вносил на предваритель­ное рассмотрение комитета. В данном случае известное совпадение прерогатив наместника и функций Кавказского Комитета нейтра­лизовалось тем, что циркуляры и распоряжения комитета должны были быть санкционированы наместником, без согласия которого не могло действовать на территории края ни одно из предписаний комитета=94. Тем не менее на протяжении всего времени существова­ния шло подспудное, а подчас и явное противодействие двух сил — централистской и региональной. Однако учреждение намест­ничества в глазах высшей власти вовсе не означало введения здесь автономного управления, обособления Кавказа от влияния обще­имперской политики.

К концу 1846 г. оформился аппарат управления — совет и кан­целярия наместника. Совет состоял из назначаемых царем чинов­ников, губернаторов и выполнял функции надзора над всем ап­паратом управления и суда. Наместнику подчинялись начальники округов — жандармского и путей сообщения. Подобно ему, воен­ный губернатор тоже не только управлял военными учреждениями, но и заведовал гражданской частью. Административная структура местных органов власти была идентична той, которая существова­ла во внутренних губерниях России: губернские правления, губерн­ские суды с заседателями из дворян и купцов; кое-где учреждались казенные палаты и палаты государственных имуществ. В уездах в ведении уездных начальников находились полицейская, хозяй­ственная и судебная части. Соответственно в участках полицейско-судебные функции выполняли участковые начальники. В городах сохранялось прежнее полицейское устройство⁹⁵.

Особое внимание М.С. Воронцов уделил административно-тер­риториальному устройству края, где выявились основные недо­статки предыдущей реформы. Считая, что введение централизации в системе местного управления будет способствовать экономичес­кому развитию в разных и малосвязанных между собой частях края, он производит ряд административно-территориальных пре­образований. Образуется Кутаисская губерния; по закону 1846 г. все Закавказье делится на четыре губернии: Тифлисскую, Кутаис­скую, Шемахинскую и Дербентскую⁹⁶. В следующем году Дербент­ская губерния вместе с шамхальством Тарковским и ханством Мехтулинским образуют особую административную структуру — Прикаспийский край. Учитывая ход Кавказской войны, вовле­ченность в нее народов Дагестана, Прикаспийский край получил форму военного управления — во главе края стоял командующий войсками⁹⁷. Джаро-Белоканские земли и бывшее Елисуйское сул­танство также получили военный статус управления в виде военно­го округа. В 1849 г. создается Эриванская губерния⁹⁸.

Улучшение контингента чиновников — величина константная во всем спектре деятельности кавказской администрации. И тот же М.С. Воронцов был изумлен огромным количеством чиновников, их незанятостью, В условиях, когда росло число местных жителей, получивших образование в российских учебных заведениях, на­местник распорядился не вызывать из России чиновников без особой надобности⁹⁹. Со временем кавказское чиновничество стало пополняться за счет так называемых кавказских воспитанников. Утвержденное 11 июня 1849 г. "Положение о воспитании кавказ­ских и закавказских уроженцев на счет казны в высших и специаль­ных учебных заведениях Империи" преследовало цель готовить чиновников для государственной службы¹⁰⁰. Представляется также весьма важным то внимание, которое уделял наместник такой, казалось бы, малозначительной административной инстанции, как участковые начальники. Бывшие олицетворением лихоимства, они между тем должны были являть собой основу правосудия и поряд­ка. Хорошо известно, сколь массовыми были казнокрадство и взяточничество, пронизывавшие все звенья чиновного аппарата в Рос­сии, начиная от губернатора и кончая столоначальником¹⁰¹. Дос­таточно вспомнить гоголевского "Ревизора". Однако на окраинах эти пороки становились уже как бы атрибутами центральной власти, приобретая некий этнический признак. Благонадежная администрация — это та опора, с помощью которой практически строилось здание российской (колониальной) административной системы, особенно в русле задач, стоявших перед правительством применительно к Кавказу и вообще окраинам империи, а именно — приобщении их к общероссийской государственности и граж­данственности.

М.С. Воронцов выступал противником репрессивных методов управления, ибо слияние многонационального региона с Россией могло зиждиться, по его мнению, лишь на мерах постепенных и осторожных. "Всякая перемена, — писал он императору, — и вся­кое нововведение, изменяющее вековые обычаи, чрезвычайно труд­но к введению везде, но особенно в здешнем крае, а потому в подобных случаях надобно действовать с большой осторожнос­тью. Насильственные меры не только не принесут добра, но могут иметь очень дурные последствия"¹⁰².

Весь спектр административных преобразований первого кавказ­ского наместника, его политики и того ее аспекта, который мы ныне именуем национальной (в частности, учреждение школ, пре­доставление возможности коренным жителям поступать в высшие учебные заведения, создание культурно-просветительных и науч­ных учреждений, издательств и периодических изданий, открытие в Тифлисе театра с представлениями на грузинском и русском языках и т.п.), позволяет оценивать Воронцова как проводника политики этатизма на Кавказе. Политики, лишенной этноцентристских устремлений.

Десятилетнее наместничество здесь М.С. Воронцова составляет особый период в истории Кавказа. При нем произошло формиро­вание основных административных структур наместничества. Каж­дая из сторон его деятельности, будь то в области оформления сословных институтов или хозяйства, разработки, или развития просвещения, создания научных и учебных центров или органов периодической печати и т.д., требует специального изучения. Вер­ховная власть высоко оценила труд этого замечательного военного и государственного деятеля: он был осыпан наградами, в 1852 г. получил титул светлейшего, а в 1856 г. — звание генерал-фельд­маршала¹⁰³.

Новый этап в развитии административного устройства Кав­каза наступает с приездом следующего наместника князя Александра Ивановича Барятинского в 1856 г., которому над­лежало показать, как он понимает генеральную правительствен­ную задачу "слияния Кавказа с Россией". "На 23-м году службы, — писал биограф Барятинского, — сорока одного года от роду, он занял пост, могущий удовлетворить самое пылкое честолю­бие"¹⁰⁴.

Возможно, не остались без внимания царя и записки князя Барятинского с предложением не только реформировать Кавказ­скую военную линию, но и произвести для "нравственного влия­ния" ряд административных мер, совокупность которых и должна была способствовать более эффективному усмирению Кавказа¹⁰⁵. Несогласие же тогдашнего кавказского наместника генерала-адъю­танта Н.Н. Муравьева с соображениями Барятинского, быть мо­жет, также содействовало сокращению срока продолжавшегося менее двух лет наместничества Муравьева.

В качестве предисловия к деятельности нового наместника сле­дует привести характеристику В.Н.Иваненко: "...Барятинский лю­бил жизнь, общество, блеск и больше всего великолепие власти. Отстранив всякую зависимость от министров, Кавказского Коми­тета и других высших государственных установлении, он правил. краем по собственной воле, не стесняясь ничем, кроме той огром­ной ответственности, которую налагали на него служба и уважение государя"¹⁰⁶.

Пользуясь личной дружбой Александра II, герой Кавказской войны практически управлял краем собственной властью, лишь ставя в известность Кавказский Комитет. Представленную на ус­мотрение императора обширную систему преобразований как в военном, так и гражданском управлении краем Александр II одобрил без каких-либо собственных соображений¹⁰⁷.

Первое, что сделал Барятинский, — добился изъятия из ведом­ства Министерства финансов финансирования Закавказского края, отдав его в полное распоряжение наместника¹⁰⁸.

Все последующие административные преобразования свиде­тельствовали о своего рода калькировании основных структурных принципов центральных органов власти, но не только исполни­тельной, а и законодательной. В начале 1857 г. было учреждено — наподобие отделения Собственной Его императорского величес­тва канцелярии — "временное отделение при главном управлении наместника Кавказского". Плодом его бурной деятельности стало "Положение о главном управлении и совете наместника Кавказско­го", которое сам же Барятинский, предоставленной ему властью и утвердил 21 декабря 1858 г.¹⁰⁹

"Положение" было введено первоначально в виде опыта на три, затем на семь лет¹¹⁰, но практически просуществовало все время наместничества Барятинского. Принято оно было без учета сущес­твовавших правил прохождения подобных актов нормативного характера через инстанции высших правительственных, законода­тельных органов.

По "Положению" взамен канцелярии наместника и экспедиции государственных имуществ возникло пять министерств, получив­ших, правда, более скромные названия — департаментов и особых управлений. Роль министерства внутренних дел выполняли депар­таменты общих и судебных дел, министерства финансов — депар­тамент финансов и т.д. Во главе департаментов стояли управляю­щие или директора, подчинявшиеся начальнику главного управления по гражданской части, призванному координировать деятель­ность департаментов. Кстати, начальником одного из них (госу­дарственных имуществ) состоял Ю. Витте — отец будущего пре­мьер-министра России. При наместнике существовала и особая дипломатическая канцелярия.

Годом позже число департаментов пополнилось еще одним — контрольным, учрежденным для ревизии денежных отчетов; департамент фиксировал поступления местных доходов в государ­ственное казначейство по отдельной для Закавказского края фи­нансовой системе, из земского сбора, городских доходов и других источников. Создание подобного департамента, подчиненного не общегосударственному контролю, а местной администрации (на­чальнику главного управления), было явно искусственным¹¹¹. Это хорошо понимал и сам Барятинский, однажды сказавший одному из доверенных чиновников, В.А. Инсарскому, чтоА.Ф. Крузенш­терн (исполнявший должность начальника главного управления) "сочинил" этот департамент для своего приятеля¹¹².

Согласно "Положению", проводятся частичные администра­тивно-территориальные преобразования края. Так, вследствие час­тых землетрясений в губернском городе Шемахе управление губер­нией в 1859 г. переносится в Баку, и соответственно Шемахинская губерния переименовывается в Бакинскую¹¹³.

Одним из следствий окончательного покорения Дагестана ста­ло упразднение в 1860 г. Дербентской губернии. Начало новому административному устройству Дагестана дало "Положение об управлении Дагестанской областью и Закатальским округом". Со­здается Дагестанская область, охватывавшая бывший Прикаспий­ский край, но без отошедшего к Бакинской губернии Кубинского уезда, а также весь горный Дагестан. Однако в сфере гражданского управления находились Дербентское градоначальство и управле­ние городом Петровским с примыкавшими к нему землями. На большей же части территории области действовало военно-народ­ное управление. Область делилась на четыре военных отдела: Северный Дагестан, Южный Дагестан, Средний Дагестан и Верх­ний Дагестан¹¹⁴. В силу сходства исторических судеб, бытового уклада с народами Верхнего Дагестана в ее состав был включен Джаро-Белоканский округ, получивший, как было сказано, наиме­нование Закатальского. Существовавшее здесь смешанное управле­ние сочетало общегражданские принципы с основами обычного права.

Для завершения общей картины добавим, что Кавказский От­дельный корпус был реорганизован в Кавказскую армию, во главе которой стоял тот же Барятинский.

Представив себе совокупность прерогатив кавказскою намест­ника, резонно задать вопрос: а не внушало ли это кавказское подобие высшей имперской власти какое-либо беспокойство само­держцу? И ответ здесь однозначно отрицательный: все дело в лич­ности самого Барятинского, доверие к которому основывалось на безусловной преданности кавказского наместника престолу. Даже сама мысль о каких-либо сепаратистских вожделениях Баря­тинского безосновательна. Вот если бы подобной властью был наделен проконсул Кавказа, неуправляемый Ермолов (кстати, по одной из версий, сосланный служить на Кавказ, именовав­шийся в александровскую эпоху "теплой Сибирью")¹¹⁵, то у вер­ховной власти могли бы возникнуть на этот счет определенные опасения.

Здесь важно также отметить и то место, которое занимал Кавказ во всей системе Российской империи. Победа над Шамилем — символом непокоренной части Северного Кавказа — уже не оставляла сомнений в неизбежности завоевания его западной час­ти. Утверждение России на Кавказе означало, что она одержала весьма убедительную победу в международном соперничестве за обладание регионом. В соответствии с этим возрастал и престиж должности кавказского наместника.

После отъезда Барятинского (ушедшего с поста по болезни)¹¹⁶ на должность кавказского наместника назначается брат императо­ра великий князь Михаил Николаевич.

Великие реформы требовали от царской фамилии распростра­нения сферы их действия на возможно большую часть империи. Не случайно в 1862 г. наместником в Царство Польское назначается другой брат Александра II — великий князь Константин Никола­евич. Возможно, император видел и в другом брате своего спод­вижника по реформам. Во всяком случае, переписка между Михаи­лом Николаевичем и Александром II содержит прямые свидетель­ства этого, а проведенные в 60--70-х гг. реформы на Кавказе — полное тому подтверждение.

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: