Начало административно-территориального устройства Северного Кавказа

Процесс утверждения России на Северном Кавказе продолжал­ся более столетия. Его кульминацией стало учреждение Кавказско­го наместничества, которое представляло собой, как отмечалось выше, одну из специфических форм государственно-администра­тивного устройства на окраинах империи. Наместничество погло­тило весь географический Кавказ — пространство между Черным и Каспийским морями, разделенное Большим Кавказским хребтом на Северный и Южный Кавказ (или Кавказ и Закавказье). Вслед­ствие исторически сложившихся особенностей (политических, соци­альных, экономических, правовых, культурных и т.д.) в ходе развития Закавказья и Северного Кавказа последний с самого начала являлся самостоятельным объектом государственно-администра­тивной политики российского правительства, со своим арсеналом методов и средств управления, которые отличались от применяв­шихся в Закавказье. Поэтому рамки данной главы ограничиваются горными и предгорными местностями, расположенными к северу от Большого Кавказского хребта. Здесь издавна проживали много­численные народы со своей этнической самобытностью, а отсюда — и с целым спектром экзистенциальных различий. Однако при всей языковой, религиозной и прочей неоднородности и пестроте Северный Кавказ представлял собой самостоятельный историко-географический регион с компактно живущим здесь населением. Уникальность в этом плане всего края доставила немало "хлопот" российскому правительству.

Присоединение северокавказских народов произошло не одномоментно. Конечной датой этого растянувшегося на столетия процесса стал 1864 год — год завершения Кавказской войны и полного замирения края. Этап наивысшей активности России на Кавказе пришелся на рубеж XVIII и XIX вв., когда к империи присоединилась подавляющая часть его территории. Одновремен­но шел активный поиск действенных форм управления новоприоб­ретенной окраиной. Этот процесс в силу целого ряда причин (прежде всего геополитического характера) был тесно связан с во­енными мероприятиями. Кавказ являлся объектом серьезных внешнеполитических притязаний со стороны Турции и Персии. Россия не могла допустить какого бы то ни было вмешательства соперничавших с ней стран в дела региона, который считала сферой своего влияния и намеревалась превратить в свою неотъем­лемую часть.

Еще в 1735 г. была построена небольшая крепость Кизляр, а в 1765 г. - крепость Моздок¹⁹⁵. В них разместились военные гарнизоны и аппарат управления российских комендантов. Эти первые военно-административные центры империи на Кавказе ста­ли позднее ключевыми пунктами так называемой Кавказской ук­репленной линии.

После окончания русско-турецкой войны 1768 — 1774 гг. и за­ключения в 1774 г. Кучук-Кайнарджийского мирного договора (одним из условий которого было признание за Россией Большой и Малой Кабарды) империя получила санкционированную между­народным правом возможность распоряжаться Центральным Кав­казом. В этот период последовала череда официальных присоединений к России — Ингушетии (1770 г.), Осетии (1774 г.), Чечни (1781 г.), еще более закрепивших позиции империи на Центральном Кавказе. Это стало важным достижением российского геополити­ческого курса, ибо стратегическое значение региона в свете продол­жавших исходить от Османского правительства угроз (Турция вовсе не собиралась соблюдать условия невыгодного для себя договора), было невозможно переоценить. Российские власти не­медленно воспользовались открывшейся перспективой: в 1777 — 1782 гг. была построена Моздокско-Азовская линия — система военных укреплений и поселений, протянувшихся от Екатеринодара до Азова. Наряду с возведенными форпостами предусматрива­лось насаждение вдоль всей линии казачьих станиц, которые бы рекрутировали свежие силы в казачьи полки — для охраны и обороны рубежей империи. Первым шагом на этом пути стал перевод сюда с упраздненной Царицынской линии Волжского казачьего полка¹⁹⁶.

Со строительством укрепленной линии у правительства Екате­рины II появилась прямая заинтересованность в колонизации Кав­каза русским населением. Стихийный процесс переселения из цент­ральных и южных губерний происходил перманентно, однако вме­шательство правительства катализировало этот спонтанный процесс. В.А. Потто свидетельствовал: "14 тысяч русских людей, принявшихся за плуга в пустынных дотоле землях, не могли не послужить достаточным основанием к будущему гражданскому развитию края".

9 мая 1785 г. указом императрицы Екатерины II учреждается Кавказское наместничество. В его состав, как говорилось выше, включались Астраханская и вновь образованная Кавказская губер­ния. Точные границы наместничества не были определены. Цент­ром был избран Екатеринодар, а функции наместника возложены на П.С. Потемкина (командующего Кавказской линией). Намест­ник получал весьма широкие полномочия, подчиняясь непосред­ственно Екатерине II.

Никаких специальных мер в отношении коренных кавказских народов не было предпринято. Центральная власть лишь пред­писывала проявлять к ним лояльность и поощрять свободу торгов­ли на Кавказской линии, а также оказывать поддержку горцам, переселявшимся на равнинные земли¹⁹⁷, признавалось полезным строительство городов¹⁹⁸.

Кизляр и Моздок постепенно приобрели функции не только военно-стратегических пунктов, но и административных центров, объединявших жившие вокруг народности. В 1784 г. к ним добавился Владикавказ, который стал форпостом империи в са­мом начале Военно-Грузинской дороги, связавшей Россию с Гру­зией.

Административно-территориальная принадлежность местного населения к определенному центру законодательно не оговарива­лась и складывалась вполне стихийно. Комендантам крепостей вменялось в обязанность собирать информацию об окрестных народах.

Важной вехой в становлении российской административной системы на Кавказе явилось открытие в 1793 г. Верхнего погранич­ного суда в Моздоке. Он предназначался для рассмотрения уголов­ных дел и стал апелляционной инстанцией для кабардинских родо­вых судов. В его составе числились 6 владельцев и 6 узденей от Большой и Малой Кабарды, 2 представителя от армян и грузин, живших в Моздоке, и один представитель от татарских мурз¹⁹⁹.

Наместничество просуществовало, как известно, чуть больше 10 лет, и после его упразднения территория Кавказа была отнесена к Астраханской губернии²⁰⁰. Из ведомства командующего Кавказ­ской линией и военного губернатора Астрахани К.Ф. Кнорринга выделялось управление кавказским населением Астраханской губернии и так называемыми "залинейными" жителями, оказавши­мися за пределами укрепленной линии. Они попали в подчинение к специально назначенному главному приставу. Отныне появилось официальное лицо, непосредственно осуществлявшее связь между военно-гражданскими властями и кавказскими народами более компетентно, чем представители армии. После протестов Кнор­ринга, считавшего нецелесообразным двойственное подчинение ка­вказских народов, из ведения главного пристава были изъяты "залинейные" жители.

С присоединением Грузии (1801 г.) внешняя политика России на Кавказе заметно активизировалась, что отразилось и на админист­ративном устройстве края. Специальный комитет подготовил про­ект реформ военно-гражданского управления, легший в основу указа Правительствующему Сенату в 1802 г.²⁰¹ Суть его сводилась к учреждению должности начальника Астраханской и Кавказской губерний, инспектора Кавказской линии и Главноуправляющего в Грузии. Таким образом, в одном лице сосредоточивались все полномочия власти на Северном Кавказе и в Закавказье. Из Астраханской губернии выделялась Кавказская с уездами Кизлярским, Моздокским, Александровским и Георгиевским²⁰². В Кавказскую губернию был назначен свой губернатор, который подчинялся Главноуправляющему, а в его отсутствие — Правительствующему Сенату. Административным центром был избран Георгиевск, по­лучивший статус губернского города.

Возрастание контроля Петербурга над Закавказьем усилило стратегическое значение Центрального Кавказа, ставшего связую­щим звеном между Россией и Закавказьем. Новый Главноуправля-ющий князь П.Д. Цицианов получил инструкцию не вмешиваться в дела местных народов и избегать конфликтных ситуаций. Когда кабардинские владетели высказали недовольство действиями Верх­него пограничного суда, Цицианов предложил проект изменения управления кабардинцами на основе принципа постепенности, не­вмешательства во внутренние дела и т.д. Начальники гарнизонов должны были поддерживать контакт со старшинами.

После этого в административной деятельности царского прави­тельства наступила пауза, так как Россия вступила в войну с Пер­сией (1804 — 1813 гг.) и Турцией (1806 — 1812 гг.). В этот период ситуация на Кавказе была далека от стабильной. В среде местных народов шло глухое брожение, прорывалось подспудное недоволь­ство властями, активно поощряемое турецкими агентами, которые неустанно вели массированную антироссийскую пропаганду.

На первом этапе административного освоения Кавказа сложив­шаяся система институтов управления выглядела весьма несовер­шенной. Формально она повторяла российскую систему (намест­ничество, губерния), но уже тогда начинала формироваться специ­фическая структура административных и судебных учреждений по управлению кавказскими народами²⁰³.

Сочетание военной и гражданской форм управления на Кавказе страдало изъянами, неизбежными при смешении функций властей. Имели место несогласованность отдельных звеньев военно-адми­нистративного аппарата, отсутствие координации действий. Воен­ные и гражданские чины "тянули одеяло на себя", что в конце концов привело к конфликту. Для его урегулирования правитель­ство направило в Георгиевск генерал-майора Вердеревского. Ре­зультатом инспекционной работы стало постановление Комитета министров о подчинении гражданских властей военным. Кавказ­ская губерния перешла в ведомство Главноуправляющего в Гру­зии²⁰⁴.

В 1816 г. в должность Главноуправляющего вступил А.П. Ер­молов, получивший от Александра I практически неограниченные полномочия. Несомненно, он являлся (при всей неоднозначности оценок его деятельности) заметной фигурой в ряду правителей Кавказа и, будучи облечен властными функциями, претендовал на самостоятельную политику. Ермолов имел собственное видение организации управления Кавказом, которое изложил в "Записке" императору. После инспекционной поездки сенаторов и дебатов в Сибирском комитете был опубликован указ Правительствующе­го Сената от 24 июля 1822 г. об изменении кавказской административной системы²⁰⁵. Кавказская губерния переименовывалась в область, количество уездов сокращалось до четырех (Александ­ровский уезд упразднялся). Ставрополь получил статус губернско­го города. Гражданского губернатора сменил начальник области (эта должность поручалась командующему войсками на Кавказе). Городская и земская полиция в Кизляре и Моздоке подчинились военным властям. Гражданское судопроизводство осуществлялось самими местными народами в соответствии с нормами их права (под наблюдением российских чиновников), уголовные дела из упраздненного Верхнего Моздокского суда передавались в воен­ный суд²⁰⁶.

Ермолов стал вести более жесткую, чем предшественники, по­литику по отношению к северокавказским народам: в мусульман­ских районах заменял местных правителей русскими чиновниками, ханства переименовывал в губернии, вводил в административном порядке российскую систему управления. Многие мусульманские лидеры считали подобные действия грубым попранием их тради­ционных обычаев и жизненного уклада. Злоупотребления россий­ских чиновников вызывали массовое недовольство, в то время как посланцы прежнего сюзерена — Турции — усиливали враждебную России пропаганду.

Выше уже говорилось о специфических особенностях Кавказа, создававших проблемы для российских властей. Сложно было проводить единую политику в регионе, напоминавшем, образно говоря, лоскутное одеяло. Уникальность края, составленного "из столь различных элементов народонаселения и вероисповедания", этим далеко не исчерпывалась.Весьма затруднял действия прави­тельства крайне неоднородный уровень социального развития местных народов и форм их политического устройства (от так называемых "вольных обществ", представлявших собой соседские территориальные общины с их родоплеменными отношениями, до вполне зрелых феодальных образований типа ханств или княжеских уделов). Дополняли эту сложную картину и различия обстоятельств и условий вхождения кавказских народов в состав империи. Практика дифференцированного подхода использова­лась нечасто центральной властью. А.П. Ермолов с первого же дня стал осуществлять строго конкретизированную политику, жесткий или даже жестокий курс, прагматизм которого осно­вывался на тактических установках. В этом была сила и од­новременно слабость Ермолова: за сиюминутными тактическими успехами он упускал из виду важность стратегических задач и невольно вредил им, культивируя силовые методы, которые в конечном итоге не могли не вызвать противодействие, что и продемонстрировала вспыхнувшая вскоре Кавказская война, причиной которой стал целый комплекс политических, социаль­ных, экономических и прочих факторов.

Чтобы полнее проанализировать ход государственно-админи­стративного строительства на Кавказе, на наш взгляд, целесооб­разно рассмотреть поближе отдельные этнополитические образо­вания в крае.