Организационные основы и проблемы функционирования исполнительной власти

Система федеральных органов исполнительной власти определена в Конституции Российской Федерации лишь как предмет ведения Российской Федерации. Конституция РФ не устанавливает перечень федеральных органов исполнительной власти и их виды. Согласно толкованию Конституционного Суда РФ в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции и федеральных законов. На вопрос, каким актом эта система должна устанавливаться - федеральным законом или указом Президента, Конституционный Суд РФ, указав на возможность издания указов по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, ответил, что такое регулирование возможно до принятия соответствующих законодательных актов и не должно противоречить им. Однако до настоящего времени федеральный закон, определяющий виды федеральных органов исполнительной власти, еще не принят. Отсутствие такого закона можно рассматривать как пробел в законодательстве. Федеральные органы исполнительной власти, как правило, находятся в одной ведомственной подсистеме: отрасль государственного управления поделена на три звена - нормотворческое (регулирующее), организационно-хозяйственное и контрольно-надзорное. В объединении в одну ведомственную подсистему органы, призванные осуществлять управление в той или иной отрасли, крайне заинтересованы, поскольку это обеспечивает их монополизм в данной отрасли. Реальная зависимость федеральных служб и агентств от министерства становится все более очевидной, так как министерства осуществляют координацию и контроль за деятельностью находящихся в их ведении служб и агентств. Соответственно нормативные акты принимаются во многом исходя не из объективных потребностей улучшения исполнения функций управления, а из собственных интересов подсистемы.

Предметы ведения в Конституции РФ не разграничены «по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия государственных органов власти», то есть в Конституции не определены сферы исключительного законодательного регулирования и соответственно сферы так называемого регламентарного регулирования, определяемые по остаточному принципу. В Конституции лишь оговаривается, что по вопросам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (ч. 1 ст. 76). Между тем упрощенное (буквальное) понимание конституционной нормы не адекватно ее смыслу, воспринимаемому в совокупности со смыслом нормы, закрепленной в ст. 71. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ «само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона». Кроме того, предмет ведения Российской Федерации не может быть сведен лишь к принятию законов, и представляет собой широкий круг и других государственных действий, расширяющих границы этого «государственного поля»: управленческих, контрольных, материально-финансовых, организационных, информационных, консультативно-методических, идеологических».

Закрепление в п. «г» ст. 71 Конституции такого предмета ведения, как «формирование федеральных органов государственной власти», относительно формирования федеральных органов исполнительной власти вызывает двоякое понимание: не только как предмета ведения РФ, но и как полномочия. Что касается предмета ведения, то здесь речь может идти об определении порядка (способа) формирования органа государственной власти, который, как правило, в литературе связывается с правовым статусом органа, вопросами его организации и деятельности, и определяется как одна из характеристик и необходимый элемент статуса, и, исходя из этого, нуждается в законодательном регулировании. Но в случае определения «формирования» (применительно к органам исполнительной власти) как полномочия речь может идти лишь о полномочиях одного органа государственной власти по формированию другого органа, поскольку формирование органа власти (государственного органа) представляет собой, во-первых, деятельность уполномоченных субъектов по реализации соответствующих полномочий, и во-вторых, процесс, имеющий свои стадии и процедуры, с помощью которых в течение установленных сроков осуществляется формирование органа. То есть, в отличие от «учреждения», «установления», «создания», что более подходит для обозначения предмета ведения государства, в случае применения термина «формирование» речь идет об определении персонального состава уже имеющегося государственного органа, деятельность которого, как правило, обусловливается ограничениями, связанными со сроками.

Указом Президента может быть установлена либо изменена компетенция органа власти, причем вне связи с отраслью управления, иными словами, компетенция органа исполнительной власти может не всегда совпадать с установленной компетенцией РФ. Так, изменение функций Министерства внутренних дел и создание Федеральной миграционной службы повлекло за собой внесение изменений и дополнений в Федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и ряд других.

Отсутствие федеральных законов, регулирующих функционирование системы исполнительных органов, порождает и другие проблемы. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Отождествление понятий «единство системы исполнительной власти» и «единство органов исполнительной власти» также нередко приводит к узкому пониманию единства системы исполнительной власти как исключительно проявления субординации и подчиненности. Понятие «единство системы» как более широкое явление предполагает, прежде всего, единые принципы и правила функционирования, единую политику государственного регулирования и управления, наличие механизмов координации деятельности, а «единство системы органов» означает их определенную соподчиненность, связь по вертикали.

Все это ведет к неопределенности в исполнительной сфере государственно-властного взаимодействия и соответственно к дублированию государственных функций. Несмотря на то, что в 2003-2009 гг. была проделана огромная работа по упорядочению разграничения полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: определены общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации; установлены и конкретизированы полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, осуществляемые ими самостоятельно за счет средств собственных бюджетов, тем не менее, остаются нерешенными еще многие вопросы. Так, согласно пункту 7 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также отдельные полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные Законом, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Общие правила передачи полномочий можно сформулировать таким образом:

· передача полномочий осуществляется федеральным законом;

·   осуществление органом государственной власти переданного полномочия осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета;

·   права, и обязанности по осуществлению переданных полномочий возлагаются на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

·   высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе назначать руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, и определять структуру органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия (очевидно, после согласования с федеральными органами исполнительной власти, так как неточность в формулировке нормы, содержащейся в абз. 5 п. 7 ст. 26.3: «права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению указанных полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации» - не позволяет с уверенностью утверждать о том, о каких же правах федеральных органов исполнительной власти идет речь);

·   федеральные органы исполнительной власти осуществляют контроль и надзор за осуществлением органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий;

·   высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации или высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет отчет по установленной форме об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных показателей и расходовании субвенций из федерального бюджета;

·   в случае ненадлежащего осуществления переданных полномочий последние могут быть изъяты у органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

·   также в случае ненадлежащего осуществления переданных полномочий субвенции, предоставленные бюджету субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, должны быть возмещены. исполнительный власть президент правительство

Таким образом, отдельно взятое полномочие федерального органа исполнительной власти (поскольку из смысла Закона вытекает, что под полномочиями Российской Федерации по вопросам ведения РФ и полномочиями Российской Федераций по предметами совместного ведения РФ и субъектов РФ следует понимать полномочия, осуществляемые исполнительной властью, но не законодательные) может быть передано лишь посредством принятия федерального закона конкретного характера. Иными словами, принципиально не определено, какие полномочия могут быть переданы, а какие - нет. В целом нормы Закона имеют отсылочный характер. Поэтому решение вопросов о том, полномочия каких федеральных органов исполнительной власти и какие именно полномочия могут быть переданы, отдано «на откуп» законодателю, точнее, инициатору соответствующего закона. С точки зрения единства системы исполнительной власти представляется логичным лишь отнесение решения вопросов, связанных с определением структуры органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации по вопросам ведения РФ и вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, к ведению и федеральных органов исполнительной власти, и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Что касается дублирования функций, то здесь можно говорить не только в негативном аспекте. В федеративном государстве государственные функции дублируются как необходимый и возможный элемент государственного механизма (для этого и существуют две системы государственной власти: каждая система решает одни и те же задачи, но только на своем уровне). Так, функциям федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации (министерства: здравоохранения и социального развития, культуры и массовых коммуникаций, образования и науки, природных ресурсов, промышленности и энергетики, регионального развития, сельского хозяйства, транспорта, информационных технологий, финансов, экономического развития и торговли), аналогичны функции создаваемых в субъектах Федерации министерств (департаментов, управлений).

Различие обосновывается лишь масштабом решаемых задач и обусловленной ими специфики реализации функций: федеральные министерства, помимо общей функции исполнения законов, должны осуществлять выработку общегосударственной политики и общегосударственную координацию в установленной сфере, а органы исполнительной власти субъектов - те же функции (возможно, за исключением функции выработки государственной политики), но в пределах одного субъекта.

В отсутствие специальных федеральных законов сложившаяся вертикаль исполнительных органов, образующих единую систему, такова: федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства), территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и отраслевые органы исполнительной власти субъектов Федерации. В частности, в сфере образования схема (вертикаль) исполнительной: власти выглядит следующим образом: Министерство образования и науки РФ - Федеральное агентство по надзору в сфере образования и науки - министерство (департамент) образования субъекта Федерации. Казалось бы, функции также достаточно четко определены, к примеру, акты Правительства РФ устанавливают различные функции и полномочия Минобрнауки и подведомственного ему Рособрнадзора. Минобрнауки РФ разрабатывает общегосударственные стандарты, Рособрнадзор осуществляет контроль за их соблюдением, а орган исполнительной власти субъекта Федерации реализует указанные стандарты на уровне субъекта Федерации.

Между тем эффективное функционирование единой системы невозможно без решения проблем, связанных с перегруженностью федерального центра различными управленческими функциями; наличием громоздкого управленческого аппарата на всех уровнях власти; вмешательством федерального центра в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации; отсутствие законодательно закрепленной взаимной ответственности (в законодательстве установлена ответственность субъекта Федерации) за неисполнение обязанностей также не способствует созданию и функционированию единой системы. Существование подобных проблем не может не сказаться на эффективности государственного управления в целом, предопределяет необходимость дальнейшего поиска оптимальных форм проведения административной реформы. Все это обусловливает необходимость принятия федерального закона либо нескольких федеральных законов, устанавливающих принципы организации исполнительной власти и критерии определения каждого вида органа исполнительной власти, определяющих назначение, цели и задачи, функции отдельных видов органов исполнительной власти.