 |
Соотношение правового положения и функционирования Президента и Правительства РФ в составе исполнительной власти
|
|
|
|
Принцип разделения властей предполагает распределение основных государственных управленческих функций (законодательных, исполнительных и судебных) между органами государственной власти таким образом, чтобы государственная власть была рассредоточена между несколькими ветвями во избежание узурпации ее в одном органе.
В связи с этим представляет интерес, насколько дифференцированы функциональные полномочия органов государственной власти, осуществляющих исполнительную власть, в нашем случае федерального Президента и Правительства.
В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Вместе с тем очевидно, во-первых, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти. Помимо Правительства РФ исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.
Проводимая административная реформа внесла также определенные коррективы в организацию исполнительной власти в России. Результатом ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это нашло выражение в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью. Данный фактор прогрессивно сказывается на как самом развитии системы исполнительной власти, так и на модернизации отечественной государственности в целом.
|
|
|
Во-вторых, к числу органов, осуществляющих исполнительную власть, следует также отнести и Президента РФ. До сих пор конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти. Например, Е.И. Козлова полагает, что «Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей». Н.М. Добрынин считает, что «Президент не включается непосредственно ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это является предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России».
Другие ученые говорят не просто об обособленном месте Президента в системе высших органов государственной власти, а о существовании самостоятельной президентской ветви власти. Третьи считают, что Президент де-факто возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации, по точному смыслу Конституции Президенту не принадлежит исполнительная власть, на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти. В частности, Г.В. Дегтев полагает, что, «будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент «вместе с тем находится «ближе» к исполнительной».
Итак, система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
|
|
|
Президент де-факто возглавляет систему исполнительной власти. Данный вывод вытекает из предусмотренных Конституцией прерогатив Президента и вытекающих из них возможностей. Так, например, формирование федерального Правительства (назначение Председателя и федеральных министров), а также его отставка фактически осуществляется Президентом самостоятельно. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства, вправе отменять решения последнего. Непосредственно руководство деятельностью ключевых федеральных ведомств осуществляется самим Президентом (МИД, МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, Служба внешней разведки и др.).
Имеет определенное воздействие Президент РФ и на исполнительную власть субъектов Федерации. Так, он предлагает кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Как гарант Конституции Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.
В случае невозможности исполнения обязанностей Президента осуществление его полномочий возлагается на Председателя Правительства РФ. Следовательно, президентские полномочия остаются в «рамках» исполнительной власти.
Таким образом, объем президентских полномочий свидетельствует о том, что в его руках сосредоточиваются не просто контрольно-распорядительные полномочия в отношении органов исполнительной власти (как федерального, так и регионального уровней), но и реальная возможность формировать (реорганизовывать) систему и структуру исполнительной власти, определять вектор ее развития. Все это дает основание утверждать, что исполнительную власть в России осуществляет на федеральном уровне Правительство, на уроне субъектов - органы исполнительной власти субъектов Федерации, а возглавляет ее Президент.
Соотношение властных полномочий Президента, с одной стороны, и полномочий Правительства - с другой, в совокупности позволяет говорить о дуалистической природе исполнительной власти. Таким образом, осуществление исполнительной власти заключается в своеобразном разделении труда между высшим коллегиальным исполнительным органом и главой государства при непосредственном доминировании последнего. Существенным свойством исполнительной власти современного конституционного государства является выделение в ней двух ее основных органов - главы государства и правительства.
|
|
|
Следует отметить, что особенность дуализма исполнительной власти заключается не в простом распределении полномочий между высшим коллегиальным органом государственной власти и главой государства, а в возможностях Президента Вмешиваться в деятельность Правительства, используя при этом рычаги субординации, подчинения и ответственности. В частности, председательствуя на заседании Правительства, Президент может определять (изменять) курс проводимой высшим коллегиальным органом исполнительной власти политики.
Дуалистическая природа исполнительной власти, заложенная в конституционно-правовых нормах, позволяет нам выделить три модели соотношения президентских и правительственных полномочий, которые могут быть использованы в государственном управлении. Данные модели можно условно обозначать следующим образом:
· «сильный» президент - «слабый» (или отсутствующий) председатель правительства (Франция);
· «сильный» президент - «сильный» председатель правительства (фактически это имеет место в современной России);
· «слабый» президент - «сильный» председатель правительства (ФРГ, Израиль, Италия).
Юридическая конструкция, содержащаяся в самой конституции государства, предусматривает возможность использования любой из вышеуказанных моделей без изменения ее текста, что, в частности, и имеет место в действительности. Так, при Президенте Б.Н. Ельцине Председатель Правительства РФ фактически осуществлял функции административного управляющего, не имеющего самостоятельных полномочий и прерогатив, обеспечивающий реализацию, президентской политики. Президент мог в любое время сместить неугодного ему премьер-министра. Подобная политическая «чехарда» имела место в 1998-1999 гг., когда за короткий промежуток времени сменилось несколько председателей Правительства.
|
|
|
Во время президентства В.В. Путина, так же как и при Б.Н. Ельцине, отношения Президента и Председателя Правительства строились на основе модели «сильный президент - слабый председатель правительства». Очень часто В.В. Путин, председательствуя на заседаниях Правительства, непосредственно осуществлял руководство его работой, самостоятельно определял основные направления деятельности высшего коллегиального исполнительного органа власти, давал поручения министрам.
Современную модель взаимоотношений Президента, с одной стороны, и Председателя Правительства - с другой, можно охарактеризовать как «сильный президент - сильный председатель правительства». Для этой модели характерна определенная самостоятельность обоих ключевых политических фигур. Произошло своеобразное распределение полномочий в рамках существующих формально-юридических конструкций Конституции. Стала отчетливо прослеживаться политическая самостоятельность Председателя Правительства как главы кабинета министров. В.В. Путин как Председатель Правительства неоднократно представляет интересы российского государства в международных отношениях (что было исключено в деятельности предыдущих премьер-министров) и самостоятельно руководит работой кабинета министров.
Выбор той или иной модели взаимоотношений Президента и Правительства зависит от политической воли избранного Президента, от его влияния как политико-правового центра системы высших органов государственной власти Российской Федерации, от соотношения политических сил. Дуалистическая природа российской исполнительной власти была заложена еще до момента принятия Конституции РФ в 1993 г., когда помимо Президента в системе высших органов исполнительной власти была должность вице-президента, которая в дальнейшем трансформировалась в Председателя Правительства.
Принцип разделения властей, провозглашенный в Конституции Российской Федерации, не содержит систему взаимосдерживающих полномочий высших органов государственной власти, что в конечном итоге приводит к их дисбалансу и сосредоточению значительного объема власти в руках главы государства. Федеральное Собрание Российской Федерации не в состоянии оказывать какое-либо воздействие как на исполнительную власть в целом, так и на Президента в частности. Сказывается отсутствие рычагов влияния на функционирование исполнительной власти, например, возможность осуществления Парламентом контрольных полномочий за деятельностью Правительства.
|
|
|
Таким образом, властные полномочия, осуществляемые Президентом, с одной стороны, и полномочия, исполняемые Правительством, - с другой, при так называемом некотором разделении труда между главой государства и высшим исполнительным органом, в совокупности позволяют говорить о дуалистической природе исполнительной власти.
Заключение
Обобщим основные итоги исследования.
.Одной из важнейших проблем административного права является упорядочение и повышение действенности субъектов административного права. Это напрямую зависит от нормативного установления и практического осуществления их правового статуса.
Правовое положение (или правовой статус) органов исполнительной власти подразумевает, что все они действуют на основе законов и других нормативных актов, осуществляют нормотворческую деятельность, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.
.Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.
.Основными принципами организации и функционирования в механизме государства органов государственной власти являются единовластие или разделение властей. Система государственных органов, не относящихся к органам государственной власти, функционирует на основе других принципов в зависимости от способов их формирования и функционального предназначения. При этом общим принципом организации иных государственных органов в России является производность их от органов государственной власти.
Список использованной литературы
. Конституция Российской Федерации //Российская газета, 19 января 2009 г.
. Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федеральных конституционных законов от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ, от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ, от 3 ноября 2004 г. № 6-ФКЗ, от 1 июня 2005 г. № 4-ФКЗ, от 30 января 2007 г. № 1-ФКЗ, от 2 марта 2007 г. № 3-ФКЗ, от 25 декабря 2008 г. № 5-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ, от 29 января 2010 г. № 1-ФКЗ, от 22 июля 2010 г. № 4-ФКЗ)
3. Асланян P.P. Конституционная система исполнительной власти в российской Федерации: Дис... канд юрид. наук. Саратов, 2005. - 189 с.
. Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юристъ, 2005. С. 82-88.
. Добрынин Н.М. Основы конституционного [государственного] права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. Современная версия новейшей истории государства. Новосибирск: Наука, 2009. - 210 с.
6. Дьячковский С. Н. Реформирование исполнительной власти РФ и процессы трансформации системы циркуляции элит // Вестник Бурятского государственного университета. - Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2009. - Вып. 6. - С. 193-197.
7. Дьячковский С. Н. Развитие теоретических представлений об институте исполнительной власти // Гуманитарная наука в трудах молодых ученых и аспирантов. - Якутск, 2006. - С. 200-210.
8. Зазнаев О. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее //Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 4 (57). С. 7 -12.
9. Игнатюк H.A. Пределы и порядок передачи государственных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.
10. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития/ A.C. Автономов, И.Л. Бачило, A.A. Гришковец и др. М.: Новая правовая культура. 2006 - 278 c.
. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. 4-е изд., перераб. и доп. М.: TK Велби, изд-во Проспект, 2006. - 544 с.
. Краснов М.А. Поиск оптимальной модели единой системы исполнительной власти // Исполнительная власть. Проблемы организации и деятельности. Труды кафедры конституционного и административного права. Вып. 1. М., 2006. С. 6-10.
13. Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало ХХI в.). Ростов-на-Д., 2006. 225 с.
. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Р., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения /Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Юрид фирма «КОНТРАКТ»: ИНФРА-М, 2006. - 280 c.
. Хутинаев И.Д Теория и практика институционализации ветвей государственной власти Российской Федерации. М.: Флинта; Наука, 2006. - 225 с.
|
|
|
