Порядок формирования исполнительной власти

Как правило, центральные органы федеральной исполнительной власти образуются Президентом РФ и наделены специальной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферами управления и являются отраслевыми межотраслевыми (функциональными) или смешанной компетенции.

Центральные органы подчинены непосредственно Правительству (некоторые подчинены непосредственно Президенту). Руководители центральных исполнительных органов назначаются Президентом РФ. Правовой основой их деятельности служат законы, акты Президента и Правительства, а также специальные положения о каждом из центральных органов, которые утверждаются Президентом РФ или Правительством.

Как правило, каждый центральный орган федеральной исполнительной власти возглавляет определенное ведомство, выполняет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством.

Федеральные административные ведомства могут быть общефедеральными и совместными. Общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которые полностью находятся в ведении федеральных органов (Министерство обороны, Государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся за счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.

Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности в тех отраслях и сферах управления, которые являются предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосредственно, а в основном через республиканские, областные, краевые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены по вертикали центральному органу федеральной исполнительной власти, а по горизонтали - правительству республики или соответствующей администрации. Горизонтальное подчинение является линейным, вертикальное - функциональным.

В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации - дело их органов. К совместным федеральным ведомствам относятся, например, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство финансов, Министерство культуры.

Современной демократической России характерна выборность основных должностных лиц исполнительной власти (согласно действующему законодательству выборными высшими должностными лицами исполнительной власти Российской Федерации являются Председатель Правительства Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации).

Выборность является одним из системообразующих принципов организации государственных органов в России. Это прослеживается на примере формирования единой системы государственных органов Российской Федерации: народ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избирает Президента, федеральные и региональные органы законодательной власти; федеральный законодательный орган, в свою очередь, избирает высших должностных лиц государства (соответственно для субъектов Российской Федерации); избранные должностные лица выбирают руководителей различных государственных органов. Выборы дают высшую изначальную легитимность всей структуре органов государственной власти.

Посредством осуществления принципа выборности реализуется одно из важнейших политических прав гражданина. Всеобщая декларация прав человека в ч. 3 ст. 21 установила, что воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить в себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые необходимо проводить при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования. Российская Федерация, присоединившись к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1952 г., взяла на себя обязательства по организации свободных выборов путем тайного голосования при соблюдении условий, позволяющих обеспечить свободное выражение мнения народа при выборах законодательного органа.

Обеспечение выборности как принципа формирования органов исполнительной власти Российской Федерации является объектом пристального внимания и изучения в учебной и научной литературе. Это вызвано рядом факторов: по мнению некоторых ученых, право гражданина избирать и быть избранным в органы исполнительной власти является основным элементом конституционного статуса личности; существование демократического государства и общества невозможно без органов исполнительной власти, формируемых непосредственно народом единственным носителем государственного суверенитета; тесная взаимосвязь выборности с принципом конституционной ответственности, который отражает участие субъекта в отношениях, складывающихся в сфере организации, осуществления, принадлежности исполнительной власти и в сфере взаимоотношений государства и личности, а также отражает стремление субъектов к власти, влиянию на определение общей воли государства, руководящей роли в нем. Таким образом, выборы легитимируют власть народа, который с их помощью определяет своих представителей в органах исполнительной власти и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав.

Формирование принципа выборности в образовании и функционировании органов исполнительной власти в нашей стране связано с рядом проблем, для разрешения которых в современной отечественной научной литературе высказываются предложения по совершенствованию избирательного права и процесса. Так, участники «круглого стола» на тему «Решения Конституционного Суда Российской Федерации в правоприменительной деятельности избирательных комиссий» в свое время высказывали предложения по усилению влияния Конституционного Суда на процесс законотворчества в области избирательного права на федеральном и региональном уровне. Подобное влияние должно выражаться путем: а) отмены положений законодательства, нарушающих Конституцию и законодательство Российской Федерации; б) определения и разъяснения в своих решениях основных принципов организации органов государственной власти; в) прямого указания в своих решениях на необходимость нормативного урегулирования вопрос.

Для реализации принципа выборности в формировании органов исполнительной власти в Российской Федерации и в целях демократизации политической системы необходимо пересмотреть принципы формирования органов исполнительной власти и реформировать соответствующие законодательные основы.

В настоящее время ни один орган, входящий в единую систему исполнительной власти в стране, не избирается непосредственно народом, что ставит под сомнение легитимность самой системы исполнительной власти. Правда, данные органы формируются (назначаются) выборными должностными лицами (федеральным и региональными парламентами, главой государства), но данная практика скорее напоминает не выборы, а кооптацию.

Органы исполнительной власти занимают особое положение в системе государственных органов. Эта значимость связана с многообразием ресурсов, которыми располагает исполнительная власть, разветвленностью системы ее органов, способствующей огромному влиянию на основные направления жизнедеятельности общества. Такое влияние на основные сферы жизни общества предполагает и ответственность исполнительной власти перед обществом, повышение роли граждан в управлении государством и рост их влияния на принимаемые решения.