Проблемы правового режима земель сельскохозяйственного назначения

Обратимся к одной из основных проблем современного сельскохозяйственного производства - определению правового режима и регулированию оборота земель сельскохозяйственного назначения как основного средства производства в этой отрасли. Проблемы этого ряда, приходится признать, оказались для страны самыми сложными и конфликтными. И в этом случае, наверное, достаточно наглядно можно проследить динамику воплощения реформенных идей в праве, а также попробовать сделать некоторые выводы.

На федеральном уровне длительный период времени отсутствовали инициативы по формированию общей для России аграрной политики, которая представляла бы собой комплекс управленческих и правовых мер. Со стороны создавалось впечатление, что государство от аграрного сектора отстранилось.

При этом ситуация усугубилась еще несколькими обстоятельствами. Со временем доходность сельского хозяйства упала. Собственники земельных участков в аграрном секторе не располагали достаточными денежными средствами, необходимыми для оформления прав на землю по вновь установленным федеральными законами правилам. Как результат сформировалась весьма сложная картина правового режима земель сельскохозяйственного назначения, которая, можно сказать, мало изменилась.

До настоящего времени значительная часть земель сельскохозяйственного назначения продолжает находиться в общей долевой собственности большого количества лиц. При этом правовой режим этих земель далек от идеала. Собственники земельных долей часто сами не ведут сельскохозяйственное производство. Обработка земель ведется, как правило, гражданами или сельскохозяйственными организациями, либо оформившими право аренды на эти земельные участки с многочисленными правовыми ошибками, либо не оформившими прав на землю вообще. Кроме того, большое количество земель выведено или выводится из сельскохозяйственного производства практически без контроля со стороны государства.

Одним из шагов в разрешении сложившейся ситуации стало принятие ЗК РФ и Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Указанным Законом была предпринята новая попытка решить проблему земельных долей. Одной из основных идей этого Закона, как известно, стало введение механизмов, упрощающих выдел земельных участков в счет земельных долей, а также установление некоторых правовых условий распоряжения земельными участками, находящимися в общей долевой собственности. Статьями названного Закона был введен в том числе особый порядок выдела земельных участков, а также институт общего собрания собственников земельных долей, наделенного отдельными полномочиями по распоряжению земельным участком.

Однако механизмы, введенные Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», значительного эффекта не произвели. Это связано в том числе и с тем, что введенные названным Законом механизмы, по сути, находились в русле тех же идей государственной земельной политики, которые возникли в начале реформ и уже себя не оправдали. Что же касается проблемы оформления прав на земельные участки и земельные доли, то закон практически ее не решал. Кроме того, со временем к существующим проблемам добавилась еще одна. Значительное число собственников земельных долей оказались неизвестными, часть из них умерла. Так возникли «невостребованные земельные доли», правовой режим которых давно вызывает проблемы в толковании и применении.

Таким образом, неудачу, которую потерпела на практике реализация Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», можно в известной степени объяснить отсутствием у законодателя попытки изменить идеологию процесса. В условиях кризиса сельскохозяйственный товаропроизводитель, как и раньше, не видел смысла в надлежащем оформлении прав на землю, в том числе и потому, что надежд на включение этих земель в оборот практически не было.

Однако спустя некоторое время после принятия Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» ситуация стала меняться. Причиной этому явился сам Закон, а также утвержденная в его развитие Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446 Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 гг.

Даже при самом критическом отношении к названному Федеральному закону необходимо признать, что благодаря ему на федеральном уровне было продекларировано обращение к проблемам сельского хозяйства и переход к осуществлению его государственной поддержки.

Кроме того, все направления и механизмы, установленные этим и другими законами, которые упоминались нами ранее, и особенно обеспечение государством создания благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства, потребовали более пристального внимания к тому, в каком состоянии находятся права на сельскохозяйственные земли.

Повлияло еще и то, что в этот период наметились тенденции выхода из кризиса сельского хозяйства. Так, на начало 2012 г. Российская Федерация занимала третье место после США и Евросоюза по экспорту зерна. На этом фоне вновь дали о себя знать проблемы оформления прав на землю и правового обеспечения оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Необходимо признать, что как раньше, так и теперь в аграрном секторе продолжают преобладать государственные инвестиции. Частные инвесторы видят слишком много рисков для вложения капитала в сельское хозяйство. Причиной является отсутствие четкого правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Известно, в частности, мнение многих банков, которые не торопятся выдавать кредиты сельскохозяйственным организациям и фермерам, объясняя это опасением невыполнения ими обязательств по кредитным договорам и ненадежным их обеспечением.

Следует обратить внимание, что за двадцатилетний период преобразований в сельском хозяйстве только в последнее время наметились позитивные тенденции в развитии аграрного сектора, изменились подходы государства к регулированию сельскохозяйственной экономики. На федеральном уровне заявлено о реализации государственной аграрной политики, в основе которой находятся реализация мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и обеспечение инвестиционной привлекательности сельского хозяйства. Однако правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения основано до сих пор на прежней идеологии и прежних правовых механизмах, которые себя не оправдали.

У многих сельскохозяйственных товаропроизводителей не определены права на землю, не проведен кадастровый учет земельных участков. К настоящему времени из 12 млн. собственников земельных долей (115 млн. га сельскохозяйственных угодий) только 1,4 млн. этих собственников (18 млн. га) обеспечили кадастровый учет участков и государственную регистрацию своих прав на землю, выделили свои земельные доли в натуре для создания фермерских и личных подсобных хозяйств или передали их в уставные капиталы сельскохозяйственным организациям.

На рис. 1 показана динамика о сельскохозяйственных угодий в России (Приложение 1).

Сложившаяся ситуация существенно затрудняет приобретение прав на земельные участки в целях их эффективного использования, а также использование земельных участков в качестве залога для привлечения кредитов в сельское хозяйство. Кроме того, для формирования земельной политики и в аграрном секторе отсутствует необходимая достоверная, основанная на правильно оформленных кадастровых документах информация о том, какое количество сельскохозяйственных земель в действительности обрабатывается и кем. При этом не прекращаются рейдерские захваты земель, растет коррупция.

В такой ситуации закономерным оказывается вопрос: что предпринимается на федеральном уровне для разрешения этой тяжелой проблемы. В качестве отправной точки предполагается принятие федерального закона, который предусматривал бы комплекс мер по упорядочиванию правового режима земель сельскохозяйственного назначения, и скорейшего и более радикального, чем это есть сейчас, разрешения вопроса земельных долей. Подготовка проекта такого федерального закона в настоящее время осуществляется Государственной Думой РФ.

В процессе формирования новых правовых механизмов, в том числе и механизмов воздействия на оборот земель сельскохозяйственного назначения, закрепленных указанным законопроектом, можно заметить несколько основных идей. Одна из них заключается в признании важности участия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления в обеспечении развития аграрных производственных отношений. При этом предполагается, что меры государственной поддержки в сельском хозяйстве должны иметь адресный характер, означающий определение в правовом механизме конкретных субъектов, то есть сельскохозяйственных товаропроизводителей, как получателей этой поддержки. Для этого важна не столько организационно-правовая форма товаропроизводителя (крестьянское хозяйство, личное подсобное хозяйство, акционерное общество, кооператив и др.), сколько точное определение его правового статуса и правого режима имущества, включая земельные участки.

Предоставленные ранее права на земельные участки, в том числе земельные доли, должны быть обеспечены и защищены. При этом предполагается введение в дальнейшем более четких требований по надлежащему использованию сельскохозяйственных земель в соответствии с их целевым назначением и введение процедур, позволяющих привлекать лиц, нарушающих эти требования, к ответственности, вплоть до принудительного прекращения прав на землю.

Последняя мера должна не только иметь характер санкции за ненадлежащее исполнение закона, но и работать как механизм перераспределения земель в поддержку эффективных пользователей. Косвенно на достижение этих целей направлено предусмотренное упомянутым законопроектом изменение, согласно которому за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков должно следовать не изъятие их в государственную собственность (как это происходит сейчас), а продажа с публичных торгов новым собственникам.

В целях улучшения ситуации законопроектом предусмотрены нормы, способствующие более активному участию публичной власти в решении «застарелых» проблем неоформления прав на земельные участки. В частности, в этих целях предполагается обязать орган местного самоуправления обеспечить проведение общих собраний собственников земельных долей, учет невостребованных долей и организацию кадастровых работ.

Итак, обобщая вышеизложенное, хотелось бы заметить, что разработка любого механизма правового воздействия на общественные отношения не может иметь умозрительный характер. Правдивое и ясное представление о реальном состоянии сферы регулируемых отношений является важной составляющей, от которой может зависеть успех всего дела. Опыт аграрной реформы в России последнего времени может служить подтверждением этому.

Приходится констатировать, что на протяжении аграрной реформы правовые и управленческие идеи, важные и обоснованные сами по себе, не всегда реализовывались на практике. Связано это с тем, что уже сложившиеся отношения и интересы зачастую не учитывались. Поэтому очень важно как отслеживать негативные явления, так и изучать их причины, что позволит исправить ошибки в правовом регулировании. При применении норм права на практике (в конкретных отношениях между конкретными людьми) общество как бы проверяет на прочность теоретические представления о преобразовании конкретных сложившихся жизненных обстоятельств. Отсюда следует, что частью разработки любого правового механизма, в том числе и в аграрной сфере, должно быть тщательное исследование предмета регулирования - реальных общественных отношений и их участников.