 |
Проблемы государственного мониторинга земель, выбывших из сельскохозяйственного оборота
|
|
|
|
Для начала необходимо отметить, что в настоящее время государство фактически утратило функцию управления земельными ресурсами, должным образом не осуществляя учет и инвентаризацию земель, планирование развития землепользования, землеустройство, а также контроль за использованием земель и их охраной. Выполнение данной функции прекратилось полностью с момента преобразований, либо фактической ликвидации государственной землеустроительной службы системы «РосНИИземпроект».
На рис. 2 показана динамика объемов выполненных работ по полевым почвенным обследованиям (Приложение 2).
Согласно ст. 67 ЗК РФ, государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием всей земли в Российской Федерации и является частью государственного экологического мониторинга. В свою очередь экологический мониторинг - это система долгосрочных наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. В соответствии с законодательством проводится мониторинг как окружающей среды в целом, так и ее отдельных компонентов - земли, вод, атмосферного воздуха и других природных объектов.
В числе задач государственного мониторинга земель, осуществляемого Росреестром, выделяют:
1) информационное обеспечение государственного земельного надзора за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
2) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
|
|
|
) обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
Таким образом, основной задачей мониторинга является сбор информации и ее анализ. Получение информации происходит с помощью съемок, наблюдений и исследований, которые должны проводиться раз в три года. Данные, полученные в результате государственного мониторинга земель, учитывается при кадастровом учете земельных участков.
Ведение государственного мониторинга земель в России регулируется основными законодательными и нормативными документами.
В соответствии с положениями ЗК РФ государственный мониторинг земель осуществляется на основании государственных и муниципальных программ, формируемых Правительством РФ или соответствующими территориальными образованиями. Сегодня таких программ практически нет. Отдельные работы по мониторингу земель осуществляются в некоторых регионах, но систематическая, программная деятельность по обследованию состояния и использования земельных ресурсов практически не осуществляется.
В большинстве развитых стран сформировалось два вида мониторинга земель - целевой и локальный:
− целевой - финансируется государством и ориентирован на выявление, отслеживание и противостояние развитию негативных процессов, охватывающих территории муниципального, государственного и глобального уровня;
− локальный - ориентирован на оценку состояния и использования земель отдельных владений. Каждый землевладелец (которым является юридическое или физическое лицо) обязан иметь сертификат качества земли, без которого он не сможет продать или заложить, провести другие операции с землей, к тому же возможны штрафы и другие санкции в случаях ухудшений их состояния. Проведение локального мониторинга осуществляют частные фирмы.
Полагаем необходимым отметить, что российский целевой мониторинг не ориентирован на задачи противодействия деградации земель, глобального, национального, регионального и местного уровней. Это направление российского мониторинга с 90-х годов ХХ в. находится в состоянии экспертных научных оценок. Локальный мониторинг, нацеленный на обследование состояния и использования земель на уровне земельных участков, также не ведется и не определен в нормативных документах.
|
|
|
Основные работы по агроэкологическому мониторингу земель проводятся центрами и станциями агрохимической службы и станциями защиты растений Министерства сельского хозяйства РФ. Они включают в себя агрохимические, токсикологические, радиологические обследования почв сельскохозяйственных угодий. Наблюдения за уровнем загрязнения почв проводятся ежегодно, за уровнем плодородия - периодически. В разных регионах страны с момента образования службы проведено от четырех до шести циклов агрономического обследования почв сельскохозяйственных угодий.
Примечательно, что до 1990 г. важную роль в проведении агроэкологического мониторинга играли проектные институты системы «Гипрозем». Их усилиями выполнено несколько туров крупномасштабного почвенного картографирования сельскохозяйственных земель. Для большей части пахотных земель составлены почвенные карты масштаба 1:10000, для остальных - 1:25000.
В рамках агроэкологического мониторинга выделяются две взаимосвязанные по информационной базе подсистемы: научная и производственная. Первая основывается на полигон-ном мониторинге, обеспечивающем научное обоснование наблюдений по широкому спектру задач.
Производственная подсистема включает в себя мониторинг производственных площадей страны, проводившийся различными службами по сравнительно небольшому набору показателей с определенной периодичностью.
Становление агроэкологического мониторинга относится к 1980-м гг., а в 1990-х гг. программа его сильно сократилась после ликвидации землеустроительной и мелиоративной служб, существенного сокращения агрохимической службы и резкого снижения государственного финансирования науки.
Проводя либерально-монитаристскую политику, государство резко ослабило контроль за состоянием земельных ресурсов страны, полагая, что использование их должно регулироваться рыночными отношениями. Между тем мировой опыт наглядно показывает, что рынок и обусловленные им отношения прибыли далеко не всегда совпадают с требованиями экологизации производства, экологического благополучия социума и охраны природы. Очевидно, в данном направлении рыночные отношения должны регулироваться государством посредством проведения соответствующей экологической политики. Это возможно лишь на основе адекватной агроэкологической информации, отражающей динамику изменения окружающей среды под влиянием хозяйственной деятельности, то есть агроэкологического мониторинга земель.
|
|
|
При этом совершенно недостаточно располагать лишь оценками деградационных процессов, картиной их распространения, интенсивности, которые поставляет мониторинг изменения агроэкосистем. Должны быть идентифицированы причины этих изменений, технологические процессы, которые их обусловливают, источники загрязнения. Это означает, что мониторинг изменения агроэкосистем должен быть точно сопряжен с мониторингом воздействия на агроэкосистемы. Та и другая подсистемы агроэкологического мониторинга необходимы, с одной стороны, для государственного контроля за использованием сельскохозяйственных земель, в том числе принятия санкций к нарушителям, с другой стороны - для проведения государственной земельной и агротехнологической политики по оптимизации использования земельных ресурсов, систем земледелия и агротехнологий. Соответственно первая функция должна стать предметом государственного контрольного мониторинга, вторая - производственного, или технологического мониторинга.
В задачи контрольного мониторинга должно быть включено широкое наблюдение за наиболее опасными процессами, такими как развитие водной и ветровой эрозии почв, оврагообразование, вторичное заболачивание и засоление, загрязнение почв тяжелыми металлами, радионуклидами, нефтью и другими токсикантами. В соответствии с оценками степени деградации и загрязнения определяются размеры ущерба, санкции, задачи по трансформации и реабилитации земель. Решающую роль в проведении наблюдений здесь играют дистанционные методы.
|
|
|
Задачи производственного мониторинга связаны с внутрихозяйственным контролем за загрязнением продукции и окружающей среды, процессами деградации почв. Таким мониторингом сопровождаются проекты мелиорации земель, адаптивно-ландшафтных систем земледелия, агротехнологий. Платный заказ на его выполнение должен формироваться самими товаропроизводителями. Спектр изысканий в данном мониторинге значительно шире и включает в себя, помимо названных, наблюдения за уплотнением почв, изменением кислотности и щелочности, содержания гумуса и биогенных элементов и др.
Агроэкологический мониторинг является государственной функцией, поэтому важно определить его место в структуре государственных служб и взаимодействие с ними. Структура сельскохозяйственных служб, ранее представленных землеустроительной, агрохимической, мелиоративной, защиты растений и другими, сегодня не определилась. Службы сокращены, но функции, которые должны выполняться государством, остались. Это землеустройство; организация проектирования систем земледелия и агротехнологий; мелиоративное проектирование; агрохимическое обеспечение; научно-техническое обеспечение; агроэкологическая политика. Данные функции не могут регулироваться рыночными отношениями и местными инициативами, поскольку они в известной мере отражают государственную аграрную политику. Очевидно, в этой мере государство должно выполнять названные функции.
Выполнение этих работ может осуществляться, наряду с государственными и муниципальными организациями, частными предприятиями.
Агроэкологический мониторинг земель должен быть составной частью земельной службы Министерства сельского хозяйства РФ при соподчинении его службе национального экологического мониторинга. В рамках сельскохозяйственной земельной службы агроэкологический мониторинг должен быть представлен тремя подсистемами: контрольной, производственной и научной.
Последняя подсистема, наряду с ведением полигонного мониторинга и разработкой методических руководств и инструкций по ведению агромониторинга, должна обеспечивать разработку системы агроэкологических нормативов и их проверки. Отсутствие такой системы, несмотря на весьма обширную научную информацию, связано с разобщенностью научных исследований, крайне слабой координацией изучения проблемы деградации почв и ландшафтов.
|
|
|
Анализ действующего законодательства, подзаконных нормативных правовых актов, а также существующей структуры федеральных органов исполнительной власти и их компетенции показывает недостатки существующей системы нормативно-правового регулирования отношений в области осуществления государственного мониторинга.
Во-первых, отсутствие в нормативных правовых актах перечня работ, обследований, съемок и исследований, которые должны или могут проводиться в ходе государственного мониторинга земель.
Необходимо принятие субъектами РФ целевых программ, направленных на развитие мониторинга земель на их территориях, конкретизирующих виды мероприятий для проведения мониторинга.
Возможны различные варианты решения рассматриваемой проблемы, то есть представляется допустимым урегулировать порядок осуществления мониторинга земель путем принятия постановления Правительства РФ «О государственном мониторинге земель».
Нормативные акты должны содержать наиболее полно сформулированные, четкие цели проведения мониторинга земель, задачи, принципы, определение (понятие) мониторинга земель, то есть сбор каких сведений предполагает мониторинг земель, в общем виде - разновидности работ, обследований, изысканий, периодичность их проведения; виды мониторинга (например, государственный и муниципальный; мониторинг агрохимического, санитарно-токсикологического, радиационного состояния почв и т.п.; мониторинг мелиорированных земель - орошаемых, осушаемых), перечень документов, которыми оформляются результаты проведенных работ, обследований и изысканий.
Во-вторых, отсутствие методических и нормативно-технических документов, регулирующих осуществление мониторинга земель.
Система показателей государственного мониторинга земель, методики проведения основных видов работ, технические требования к системам сбора и обработки информации, используемые геоинформационные системы должны быть едиными для мониторинга земель, проводимого на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном).
В-третьих, в действующих нормативных правовых актах не указано, на каком этапе и каким органом государственной власти, органом местного самоуправления, организациями должны систематизироваться данные, полученные в ходе проведения государственного мониторинга
земель.
Для сбора, систематизации и хранения соответствующих данных, получаемых при проведении мониторинга земель, целесообразно создать Фонд данных, полученных при проведении мониторинга земель, который должен вестись Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости.
Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются для информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан. Порядок предоставления указанных данных определяется Федеральной службой земельного кадастра России.
В действующих нормативных правовых актах не определены источники финансирования мероприятий, реализация которых необходима при проведении мониторинга земель. Таким образом, с учетом изложенного, представляется целесообразным закрепить положение о том, что мероприятия, осуществляемые в рамках федерального мониторинга земель, финансируются из федерального бюджета Российской Федерации, также из федерального бюджета финансируется на первоначальном этапе (этапе создания) технико-технологическое оснащение государственных органов исполнительной власти субъектов РФ, в частности, обеспечение необходимыми техническими средствами и программным обеспечением для ведения автоматизированных систем данных, полученных в ходе проведения мониторинга земель.
Заключение
фермерский сельскохозяйственный оборот земельный
В результате проведенного исследования удалось прийти к следующим основным выводам.
Социально-экономические преобразования и последующий экономический спад всего производства в Российской Федерации, включая сельское хозяйство, привели к сокращению общей площади сельскохозяйственных земель и стихийному выводу из сельскохозяйственного оборота от 30 до 40 млн. га земель.
В то же время в настоящее время более 45 млн. га земель сельхозугодий выведено из оборота, что приводит к недополучению продукции растениеводства (в пересчете на зерно) в размере около 40 млн. т зерна. Более 78% земель сельскохозяйственного назначения находится в долевой собственности граждан, при этом площадь невостребованных земельных долей оценивается в 24 млн. га, или 24% от общей площади земель, находящихся в долевой собственности. Все это снижает эффективность аграрной экономики, уменьшает устойчивость деятельности сельхозорганизации, а также сокращает залоговую базу и ограничивает привлечение долгосрочных кредитов для развития сельского хозяйства, что отрицательно отражается на внедрении достижений науки и модернизации аграрного производства, поэтому совершенствование управления земельным фондом имеет не только научное, но и практическое значение.
Конкретная статистическая информация о количестве, качестве и географическом положении земель носит преимущественно характер экспертных оценок. Это является следствием ликвидации государственной земельной службы. В результате свернуты работы по землеустройству, почвенному и геоботаническому обследованию, резко сокращены объемы агрохимического обследования, государство фактически утратило функцию управления земельными ресурсами, должным образом не осуществляя учет и инвентаризацию земель, планирование развития землепользования, землеустройство, а также контроль за использованием земель и их охраной.
Считаем, что решение вопроса использования земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота, возможно только на основе получения достоверной информации об их положении и почвенно-агроэкологическом состоянии на базе единой геореференсированной системы полей страны, которая может быть использована во всех картографических масштабах.
Достичь поставленных целей возможно только при оптимизации использования земельно-ресурсного потенциала России, которая располагает десятой частью продуктивных земель мира.
Земельные ресурсы Российской Федерации остро нуждаются в перераспределении в пользу повышения потенциала их сельскохозяйственного использования.
По нашему мнению, необходимо усилить государственный контроль за состоянием земельных ресурсов, остановить разрушение земельной, агрохимической, фитосанитарной и прочих служб. На основе достижений науки изменить экстенсивный характер хозяйствования, чреватый деградацией почвенного покрова, обеспечить производство конкурентоспособной продукции, предотвратить негативные социально-экономические и экологические проблемы, создающие угрозу национальной безопасности Российской Федерации.
Вопрос использования земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота, должен быть составной частью общей стратегии и тактики рационального использования и управления земельными и почвенными ресурсами. Для этого нужна единая государственная земельная служба, способная заниматься всеми вопросами землепользования, в том числе стратегическим планированием и политикой рационального и дифференцированного использования земель с целью обеспечения продовольственной и экологической безопасности страны.
В ходе написания работы были сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования использования земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота, которые в обобщенном виде могут быть сведены к следующим позициям:
1) необходимо разработать правовые акты:
− о юридическом статусе формирующихся лесных насаждений на неиспользуемых в сельхозпроизводстве землях;
− о правовом регулировании отношений, возникающих в связи с использованием земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота, для создания лесных насаждений;
2) следует разработать комплекс критериев, определяющих перевод земель, выведенных из сельскохозяйственного оборота под создание (формирование) лесных насаждений;
3) целесообразно разработать комплекс финансово-экономических мер по стимулированию создания и формирования лесных насаждений на землях, выведенных из сельхозпользования (поддержка фермерства, арендная плата, налоговые льготы, мотивация инвестиций лесного бизнеса и др.);
) в действующем законодательстве целесообразно закрепить следующий круг вопросов:
− понятие государственного мониторинга земель; цели, задачи, принципы осуществления государственного мониторинга земель;
− мероприятия, реализация которых обязательна в ходе проведения государственного мониторинга земель;
− что является результатом проведения государственного мониторинга земель, формы фиксации таких результатов;
− образование Фонда данных, полученных при проведении мониторинга земель, порядок, принципы его ведения;
− разграничение соответствующих полномочий (функций) по реализации государственного мониторинга земель между федеральными органами исполнительной власти и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ, установление регламента взаимодействия между ними.
Таким образом, считаем, что цель курсовой работы достигнута, а поставленные задачи выполнены.
|
|
|
