 |
Процесс мирного урегулирования грузино-абхазского конфликта под эгидой ООН
|
|
|
|
По окончании открытых боевых действий летом 1993 г. Абхазия и Грузия начали при посредничестве ООН, Российской Федерации и при участии СБСЕ переговоры, одним из главнейших вопросов которых был вопрос об их дальнейших взаимоотношениях.
9 июля 1993 г. Совет Безопасности ООН принял резолюцию, в которой просил Генерального секретаря направить в регион своего специального посланника для оказания содействия в достижении соглашения об осуществлении прекращения огня и немедленно приступить к осуществлению необходимых подготовительных мероприятий, включая установление контактов с теми государствами-членами, которые могут предоставить наблюдателей, и отправку в район группы планирования, связанных с направлением в Грузию пятидесяти военных наблюдателей как только будет осуществлено прекращение огня[36].
Совет Безопасности отметил продолжающиеся усилия Генерального секретаря, направленные на то, чтобы начать мирный процесс с участием сторон в конфликте и с участием правительства Российской Федерации как оказывающего содействие.
27 июля 1993 года стороны подписали соглашение, устанавливающее прекращение огня в Абхазии, это сделало возможным направление в регион миссии ООН. В связи с этим Совет Безопасности утвердил предложение Генерального секретаря, содержащееся в его письме от 4 августа 1993 года на имя Председателя Совета Безопасности[37], относительно скорейшего направления в регион передовой группы до десяти военных наблюдателей Организации Объединенных Наций, с тем чтобы она приступила к оказанию содействия в проверке соблюдения прекращения огня, как это установлено соглашением о прекращении огня, с истечением мандата группы в пределах трех месяцев, и предусматривает, что эта передовая группа будет включена в состав миссии Организации Объединенных Наций по наблюдению, если такая миссия будет официально создана Советом.
|
|
|
Решение о создании этой миссии было принято на совещании Совета Безопасности 24 августа 1993 г. В резолюции Совета определены полномочии миссии:
а) проверка выполнения соглашения о прекращении огня от 27 июля 1993 года с уделением особого внимания положению в городе Сухуми;
b) расследование сообщений о нарушениях прекращения огня и осуществление усилий по урегулированию подобных инцидентов с вовлеченными сторонами;
с) представление Генеральному секретарю докладов об осуществлении своего мандата, «включая, в частности, нарушения соглашения о прекращении огня»[38].
В дальнейшем, в результате серьезного нарушения абхазской стороной соглашения о прекращении огня, заключенного 27 июля 1993 года Республикой Грузией и силами в Абхазии, и последующих действий в нарушение международного гуманитарного права («этнические чистки») ООН склоняется в пользу поддержки грузинской стороны.
В частности, в резолюции Совета Безопасности от 19 октября 1993 г. впервые говорится о том, что ООН подтверждает суверенитет и территориальную целостность Республики Грузии[39].
Одновременно, первоначальный мандат Миссии ООН утратил свою силу в связи с военными событиями, имевшими место 16–27 сентября 1993 года. И в регионе сохраняется только присутствие Миссии Организации Объединенных Наций по наблюдению в составе до пяти военных наблюдателей и минимального вспомогательного персонала со следующим временным мандатом:
а) поддерживать контакты с обеими сторонами в конфликте и с военными контингентами Российской Федерации;
b) наблюдать за ситуацией и представлять доклады в штаб-квартиру с уделением особого внимания любым событиям в связи с предпринимаемыми Организацией Объединенных Наций усилиями по содействию всеобъемлющему политическому урегулированию[40].
|
|
|
1 декабря 1993 г. В Женеве между сторонами конфликта был подписан меморандум о понимании, в котором указывалось, что стороны Меморандума считают, что поддержанию мира способствовало бы увеличенное международное присутствие в зоне конфликта.
15 и 16 декабря 1993 года в Москве проводится первый раунд переговоров, в котором участвовали эксперты с грузинской и абхазской сторон, российские дипломаты и наблюдатели ООН. Было выражено намерение созвать новый раунд переговоров в Женеве 11 января 1994 года с целью достижения всеобъемлющего политического урегулирования конфликта позволило разместить дополнительных военных наблюдателей Организации Объединенных Наций. В связи с чем на совещании Совета Безопасности ООН 22 декабря 1993 г. было принято решение о поэтапном размещение дополнительно до пятидесяти военных наблюдателей Организации Объединенных Наций в составе Миссии Организации Объединенных Наций по наблюдению в Грузии (МООННГ)[41].
Дальнейший прогресс во взаимоотношениях сторон (переговоры в Женеве с 22 по 24 февраля 1994 года по председательством Полномочного представителя Генерального Секретаря ООН в Грузии П. Бодена) позволил говорить о размещении в Абхазии полноценного миротворческого контингента ООН, однако эти планы так и не были осуществлены.
Длительный процесс переговоров завершился 4 апреля 1994 г. подписанием "Заявления о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта", которое зафиксировало отсутствие государственно-правовых отношений между Абхазией и Грузией. Именно такая правовая оценка дана упомянутому Заявлению в Докладе Генерального Секретаря ООН от 3 мая 1994 г. и "Предложениях относительно политических и правовых элементов всеобъемлющего урегулирования грузино-абхазского конфликта"[42].
Фактически ООН предлагала Абхазии и Грузии создать новое союзное государство. Международной неправительственной организацией "Содружество: юристы за сотрудничество в АТР" была проведена независимая правовая экспертиза Заявления от 4 апреля. В "Заключении о правовой оценке и сущности "Заявления о мерах по политическому урегулированию грузино-абхазского конфликта", подготовленном этой организацией, отмечается отсутствие государственно-правовых отношений между сторонами. В Заключении также говорится, что сторонами достигнуто понимание о совместной деятельности в сферах внешней политики, пограничной и таможенной службы, энергетики, транспорта, связи, экологии, обеспечения прав человека. Эти сферы государственной деятельности свойственны только суверенному государству. Тем самым стороны в конфликте признали наличие таковых у каждой из них[43]. Следует добавить, что тем самым наличие у Абхазии полномочий, присущих суверенному государству, было признано не только грузинской стороной, но и ООН, Россией и ОБСЕ, подписавшими Заявление от 4 апреля 1994 года. Исходя из этого, экспертиза пришла к выводу, что Заявление от 4 апреля является международным (межгосударственным) договором. К аналогичным выводам пришел и доктор международного права из Брюсселя Б. Дриссен. В его "Правовой оценке действительности и интерпретации соглашений, подписанных в 1994 г." также говорится, что Заявление от 4 апреля является международно-правовым договором, подписанным двумя государствами"[44]. На протяжении трех лет после подписания Заявления от 4 апреля (1994 – 1997 гг.) стороны вели переговоры по вопросу возможного восстановления государственно-правовых отношений.
|
|
|
В этот период ООН начинает широкомасштабную деятельность по оказанию гуманитарной помощи лицам, пострадавшим в ходе военных действий и постоянно призывает к этому все страны-участницы Организации. Также на первый план выходит проблема беженцев. В мае 1995 г. Совет Безопасности обращается с призывом к абхазской стороне «существенно ускорить процесс добровольного возвращения беженцев и перемещенных лиц путем принятия графика на основе графика, предложенного Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, и гарантировать безопасность неорганизованных репатриантов, уже находящихся в этом районе, и решить вопрос об их статусе»[45]. В дальнейшем, формулировки обращений к абхазской стороне становятся все более жесткими и обращения сменяются требованиями.
|
|
|
В июне 1997 г. был подготовлен к подписанию проект "Протокола о грузино-абхазском урегулировании", в соответствии, с которым две равноправные стороны должны были создать общее государство, строящееся на равносубъектной основе. Однако грузинская сторона отказалась от подписания данного документа. Подобные действия Грузии объясняются тем, что ее позиция находит поддержку со стороны ООН, ОБСЕ и других вовлеченных в урегулирование сторон, которые постоянно стремятся предопределить вопрос о сохранении Абхазии в состав Грузии на правах автономии. Видимо, это связано с тем, что появление на карте Кавказа нового независимого государства неизбежно повлечет за собой ряд политических последствий, а Грузия уже является членом и ООН и ОБСЕ. Отношения с Грузией у этих организаций налажены, к тому же бывший Президент Грузии Э. Шеварнадзе склонен был примкнуть к Западным странам в вопросе распределения влияния на Кавказе между этими странами и Россией.
До настоящего момента вопрос о правовом статусе Абхазии остается не решенным, и это является основным препятствием к окончательному урегулированию конфликта. ООН в этом вопросе занимает позицию сохранения государственной целостности Грузии, так в 1999 г. ООН назвала неприемлемым и незаконным проведение так называемых выборов в Абхазии.
В настоящее время последним планом урегулирования конфликта со стороны ООН являются положения, зафиксированные в документе, озаглавленном "Основные принципы разграничения полномочий между Тбилиси и Сухуми" («документ Бодена» по имени составителя – специального представителя генерального секретаря ООН в Грузии) абхазская сторона отказывается подписать этот документ. В документе в частности говорится, что «Абхазия - суверенный объект в пределах государства Грузия, основанного на нормах Закона. Абхазия имеет специальный статус в пределах государства Грузия, основанный на Федеральном Соглашении»[46]. Распределение полномочий между Тбилиси и Сухуми, согласно предложению Д. Бодена, должно быть основано на Федеральном Соглашении, которое будет иметь силу Конституционного права. «Распределение полномочий между Тбилиси и Сухуми будет определено на основе Заявления о политических мерах урегулирования грузино-абхазского конфликта от 4 апреля 1994 года. Права и полномочия Абхазии будут иметь больший объем, чем те, которыми она пользовалась вплоть до 1992 года», - говорится в документе[47].
|
|
|
Действия ООН встречают критику и со стороны правых сил в Грузии, в частности, "Новые правые", подвергнув жесткой критике деятельность спецпредставителя генсека ООН в Грузии Дитера Бодена, заявили, что полностью поддерживаю многочисленные акции, проходящие в Грузии с требованием вывода миротворческих сил и наблюдателей ООН из зоны абхазского конфликта. Эти требования выдвигаются в связи с докладом Генерального Секретаря ООН, в котором он рекомендует вывести Грузинские силы из Кодорского ущелья. Также вызывают нарекания действия ООН по отношению к беженцам из Абхазии.
Председатель Верховного Совета, депутат парламента Грузии и член Совета национальной безопасности страны Тамаз Надареишвили заявил, что за 8 лет после завершения войны в Абхазии, ООН не отремонтировали ни одного здания или школы в тех городах Восточной и Западной Грузии, где проживают беженцы из Абхазии. При этом он утверждает, что в самой Абхазии организация восстановила немало школ, больниц и системы коммуникаций[48].
Абхазская сторона, в свою очередь постоянно выражает беспокойство относительно непризнания со стороны ООН суверенитета Абхазии и обвиняет Совет Безопасности в попустительстве силовым акциям со стороны Грузии.
Однако, не смотря на все взаимные обвинения и постоянно вспыхивающие очаги напряженности, переговорный процесс под эгидой ООН продолжается.
19-20 февраля 2003 г. Состоялась Женевская встреча Группы друзей Генерального секретаря ООН, которая способствовала приданию импульса переговорному процессу между грузинской и абхазской сторонами, в том числе по вопросу безопасного и достойного возвращения беженцев и перемещенных лиц прежде всего в Гальский район. Это рассматривается как существенный шаг в разрешении проблем, порожденных конфликтом.
В ходе Сочинской встречи, прошедшей 6-7 марта, была достигнута договоренность сосредоточить усилия на возвращении беженцев и перемещенных лиц, открытии железнодорожного сообщения Сочи-Тбилиси, а также модернизации Ингурской ГЭС. Вышеуказанные события представляют собой новую возможность возобновления переговорного процесса и практической реализации ряда достигнутых соглашений.
В целом можно отметить следующие направления деятельности ООН по отношению к этнонациональным конфликтам в Грузии (в первую очередь – по отношению к грузино-абхазскому):
1. Политические заявления
Совет Безопасности может либо делать политические заявления, либо принимать правовые резолюции. Первые представляют собой юридически необязывающие тексты, демонстрирующие озабоченность Совета Безопасности развитием событий. Они могут включать в себя политические предложения, направленные на разрядку кризиса. В отношении Абхазии Совет Безопасности опубликовал три заявления (сентябрь и октябрь 1992 г.; январь 1993 г.) с призывом к соблюдению Московского соглашения о прекращении огня от 3 сентября 1992 г., и четвертое (июль 1993 г.) с призывом к соблюдению соглашения о прекращении огня от 14 мая 1993 г.[49]
2. Оценка ситуации
Оценка ситуации в Абхазии как «угрозы миру и международной безопасности» не фигурировала в первой резолюции Совета Безопасности, но появилась в третьей, принятой в октябре 1993 г., после первых нарушений Сочинского соглашения от 27 июля 1993 г.[50]
3. Осуждения.
Совет Безопасности осудил ряд конкретных событий, имевших место в Грузии. Во-первых, Совет осудил нарушения соглашений о прекращении огня[51]. Однако, ни один абхазский город в резолюциях Совета упомянут не был. Попытки изменить демографический состав Абхазии, в том числе путем заселения ее ранее не проживавшими там людьми, также подверглись осуждению[52]. Совет признал «право всех беженцев и перемещенных лиц, пострадавших от конфликта [в Абхазии] без предварительных условий вернуться в свои дома в безопасных условиях»[53]. В абхазском случае Совет ясно отверг любое решение, основанное на результатах так называемой этнической чистки. В случае абхазского конфликта лишь действия абхазской стороны подверглись четкому осуждению[54].
4. Просьбы и требования, адресованные воюющим сторонам
Совет Безопасности может направлять государствам — членам ООН либо юридически необязывающие просьбы, либо юридически обязывающие требования. Только требования представляют собой правовые обязательства к государствам-членам. Ряд просьб и требований, сформулированных Советом Безопасности относительно Закавказья, заключался в обращенном к сторонам призыве соблюдать вышеупомянутые принципы международного права или прекратить действия, осужденные Советом Безопасности.
Просьбы и требования, касавшиеся применения силы воюющими сторонами, были более оригинальными. В них Совет Безопасности:
потребовал, чтобы все стороны конфликта в Абхазии воздерживались от применения силы[55];
настоятельно призвал заинтересованные стороны воздержаться от любых действий, которые могли бы затруднить мирное урегулирование конфликта[56].
Хотя никакие правовые положения не мешают государствам применять силу во внутренних делах (принцип неприменения силы действует только в международных отношениях)[57], когда представители государства подписывают международное соглашение о прекращении огня, правительственные силы должны отказаться от применения оружия. Поэтому просьбы и требования Совета были адресованы всем воюющим фракциям, включая правительственные. Еще одна просьба Совета Безопасности касалась беспрепятственного поступления международной гуманитарной помощи в районы конфликтов[58].
5. Просьбы и требования, адресованные невоюющим сторонам.
Выражение «воюющие стороны» применяется здесь в его узком смысле и относится исключительно к сторонам, которые публично признали свою вовлеченность в войну. Следовательно, другие стороны — даже если их подозревают или обвиняют в активном участии в конфликтах — считаются по этому определению «невоюющими сторонами», например, это относится к России.
Как же реагировал Совет Безопасности на эти случаи, когда, судя по сообщениям, имело место иностранное военное вмешательство? Что касается Абхазии, то в единственной резолюции, в которой упоминались соседние государства, содержалась просьба ко всем государствам не оказывать абхазской стороне помощи ни в каких формах, за исключением гуманитарной помощи, ни со своей территории, ни со стороны лиц, находящихся под своей юрисдикцией[59]. Хотя резолюция была составлена в общих выражениях, с тем чтобы на нее не было наложено вето со стороны России, было ясно, что она могла относиться только к России, которая держала войска в Абхазии и, казалось, не предпринимала больших усилий, чтобы помешать боевикам с Северного Кавказа придти на помощь абхазским сепаратистам.
6. Поддержка других мирных инициатив
Начиная с 1991 г., в своих резолюциях Совет Безопасности все чаще упоминал о мирных усилиях отдельных государств или региональных организаций, подчеркивая ценность усилий, предпринятых в сотрудничестве с ООН или по ее инициативе. Советом Безопасности в данной связи были названы только миротворческие усилия СБСЕ и России в Закавказье. Посреднические попытки других государств, таких, как Иран, Турция и Казахстан, были проигнорированы.
Относительно Абхазии Совет приветствовал продолжающееся сотрудничество между ООН и СБСЕ, но также и российские мирные усилия. В частности, Совет:
представил Российскую Федерацию как помощника мирных усилий ООН[60],
приветствовал намеченное размещение в регионе совместных групп наблюдателей в составе грузинских, абхазских и российских частей в целях упрочения прекращения огня от 27 июля 1993 г.[61],
приветствовал готовность Российской Федерации содействовать сторонам в принятии всех мер, необходимых для обеспечения безопасности персонала миссии ООН в Грузии[62].
7. Гуманитарные меры
Деятельность ООН и ее специализированных агентств (Верховного комиссариата ООН по делам беженцев, Детского и образовательного фонда ООН (ЮНИСЕФ), Всемирной организации здравоохранения) имела особо важное значение в гуманитарной области[63]. В дополнение к проводке гуманитарной помощи на местах Департамент ООН по гуманитарным вопросам созывал международные встречи доноров. Но вооруженного гуманитарного вмешательства предпринято не было, хотя чрезвычайная ситуация на Кавказе не могла рассматриваться как сколько-нибудь лучшая, чем, например, в Боснии[64].
8. Дипломатические меры
Ни по Южной Осетии, ни по Абхазии Совет Безопасности не принимал решения о применении дипломатических санкций к какой-либо из воюющих сторон. Не было рекомендаций сократить консульские или другие дипломатические миссии, или отказать в приеме новых независимых государств в ООН, как было сделано в том же году применительно к «новой Югославии»[65]. Вопреки статье 4 Устава ООН, которая гласит, например, что «членство в Организации Объединенных Наций открыто для всех миролюбивых государств», Грузия была принята в ООН 31 июля 1992 г., в условиях неразрешенной гражданской войны[66].
9. Экономические меры
До иракского вторжения в Кувейт экономические санкции применялись редко, но все чаще стали использоваться с тех пор. Экономическим санкциям ООН подвергались не только государства (Ирак, Ливия, Сербия и Гаити), но и неправительственные группы («красные кхмеры» в Камбодже и УНИТА в Анголе). Такие санкции также использовались на Кавказе.
Совет Безопасности обратился с просьбой ко всем государствам не оказывать ни в каких формах помощи Абхазии и, в частности, воздержаться от поставки туда любых видов оружия и боеприпасов как со своей территории, так и со стороны лиц, находящихся под своей юрисдикцией[67]. Это эмбарго, направленное исключительно против абхазской стороны, было полным: от этой меры освобождалась только гуманитарная помощь, что можно сравнить с мерами, принятыми против Ирака и Сербии. В отличие от бывшей Югославии, в Закавказье эмбарго не сопровождались мерами принуждения или миссиями по содействию санкциям. Ни в том, ни в другом случае даже не был образован Комитет по санкциям (ответственный за наблюдение за выполнением санкций).
10 Военные меры
Предложение о проведении операции по поддержанию мира в Абхазии обсуждалось, но так и не было проведено в жизнь ООН. Как уже отмечалось, генеральный секретарь ООН предложил разместить 50 военных наблюдателей за соблюдением соглашения о прекращении огня от 3 сентября 1992 г. и выполнением долгосрочного плана всестороннего мирного урегулирования.
Мирное предложение включало следующие элементы:
осуществление мер по более прочному прекращению огня, при необходимости под международным контролем;
переговоры под эгидой ООН;
поддержка соседними государствами, и в особенности Россией, вышеперечисленных мероприятий[68].
Необходимо отметить, что первоначально только Грузия согласилась с трехэтапным подходом генерального секретаря ООН. Абхазская сторона высказала оговорки по поводу операции по поддержанию мира, тогда как Россия не поддержала идею международной мирной конференции[69].
После нарушения Сочинского соглашения в сентябре 1993 г. и сокращения МООНГ до пяти человек[70] генеральный секретарь предложил сделать выбор между миссией по поддержанию мира ООН либо российской. Первый вариант, казалось, пользовался ООНовской поддержкой до весны 1994 г. Согласно этому варианту[71], в операции ООН был бы задействован крупный контингент российских солдат (не превышающий одной трети общего состава ее участников) и она имела бы следующие принципы:
размещение сил по поддержанию мира во всей Абхазии, а не в «буферной зоне» между Абхазией и остальной частью Грузии;
сильная гражданская полиция ООН должна была помочь местной полиции поддерживать общественный порядок на всей абхазской территории;
возвращение перемещенных лиц и беженцев в Абхазию;
уважение территориальной целостности Грузии наряду с широкой политической автономией Абхазии.
Этот мирный план был принят Грузией, но вызвал некоторые возражения со стороны Абхазии:
1. По вопросу размещения миротворческих сил: абхазы отстаивали идею буферной зоны вдоль линии фронта по реке Ингури;
2. Относительно присутствия невооруженной ооновской полиции: абхазы желали сами поддерживать порядок на «своей» территории;
3. По поводу территориальной целостности Грузии: абхазы желали полной независимости.
Вариант российского контингента по поддержанию мира был сформулирован в более общих терминах (без ясного упоминания о России) в резолюции Совета Безопасности в январе 1994 г.[72] В ней было указано на возможность создания многонационального контингента, который не будет поставлен под командование ООН, но операции которого будут проходить под наблюдением МООНГ[73]. Соглашение, подписанное каждой из воюющих сторон 14 мая 1994 г. под эгидой России[74], давало необходимую правовую основу для размещения частей СНГ под российским командованием. Ввиду согласия грузинских властей военное присутствие СНГ в Абхазии должно было считаться элементом обычных отношений сотрудничества между двумя суверенными государствами — Россией и Грузией. Поскольку это не была незаконная интервенция, данная операция не требовала какого-либо официального признания со стороны Совета Безопасности.
В период до последнего времени ситуация в Абхазии характеризовалась как противоречивая на протяжении нескольких лет. Делались попытки окончательного урегулирования конфликта, но все они упирались в проблему статуса Абхазии. ООН занимало и занимает последовательную позицию сохранения территориальной целостности Грузии, что встречает неприятие абхазской стороны. Именно поэтому несмотря на многочисленные переговоры представителей абхазской и грузинской сторон при посредничестве как России, так и ООН, реального сдвига в отношениях Абхазия – Грузия так и не произошло. Обстановка в регионе характеризовалась достаточно шатким равновесием, периодически нарушаемым силовыми действиями с обеих сторон, действия эти, однако, не доходили до стадии полномасштабного военного продолжения конфликта, чему способствовали усилия как России, так и ООН и иных международных организаций. Активизировав свою политическую деятельность в Закавказье и добиваясь там военного присутствия, США могут в значительной мере повлиять на расстановку сил в регионе. Подробнее изменения в ситуации в Абхазии и Грузии в целом в связи с событиями 2000 – 2003 годов рассмотрены в соответствующей главе.
|
|
|
