История правового обеспечения универсиад в 21 веке

Всемирные Универсиады - спортивный студенческий форум планеты. Основные цели и задачи проведения Всемирных Универсиад: устойчивое развитие и пропаганда физического воспитания и спорта среди студентов всего мира; интеграция студентов всего мира в международное студенческое спортивное сообщество.

Универсиада создает предпосылки для позитивного развития проводящей страны, приносит долгосрочные положительные социальные и экономические изменения, устанавливает новые стандарты качества жизни, популяризирует физическую культуру и спорт в молодежной среде. Студенческий спорт является важным звеном системы образования, этапом подготовки резерва национальных сборных команд, эффективным способом всестороннего развития личности.

Современный этап развития студенческого спортивного движения в России характеризуется появлением новых задач физического воспитания в высшей школе, направленных не только на развитие физических способностей студентов, но и стимулирование их интереса к занятиям физической культурой и спортом, формирование ценностей здорового образа жизни, реализацию задач по профилактике социально-негативных явлений в молодежной среде.

Особое внимание к вопросам развития студенческого спорта в России было уделено в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию от 12 декабря 2012 года: «Важнейшее направление - развитие физической культуры и спорта, особенно среди молодежи. Ведь именно для того, чтобы побудить людей заниматься спортом, чтобы занятия физкультурой и спортом стало модным, престижным делом, мы и организуем в нашей стране крупнейшие международные соревнования. Считаю необходимым поддержать и идею создания ассоциаций студенческих спортивных клубов. Эта организация призвана не только содействовать развитию студенческого спорта, но и стать в известном смысле социальным лифтом для талантливой, целеустремленной и активной молодежи. При этом считаю важным, чтобы эта организация была вообще вне всякой политики, объединяла молодежь с самыми разными политическими взглядами».

Одной из основных задач является существенное увеличение числа учащихся, регулярно занимающихся спортом - до 80% в 2020 году. Очевидно, что для решения данной задачи необходимо создание доступных условий. В рамках Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы», проекта «500 бассейнов» строится значительное количество спортивных объектов. Лицензионными требованиями к высшим профессиональным образовательным учреждениям установлены критерии по созданию необходимых условий для занятий студентами физической культурой и спортом. Образовательными программами увеличено количество часов, отводимых для занятий физической культурой и спортом. Начиная с 2008 года, в Российской Федерации возрождено проведение студенческих Универсиад по летним и зимним видам спорта, фестивалей студенческого спорта, чемпионатов среди студентов по олимпийским видам спорта, включенных в программу Всемирной Универсиады.

Действующим законодательством введены понятия «студенческий спорт» и «студенческая лига», установлена поддержка студенческого спорта. Так, для вовлечения обучающихся в занятия спортом, его развития и популяризации в школах, колледжах и вузах могут создаваться школьные спортивные клубы и студенческие спортивные клубы.

Универсиада, является мощным импульсом формирования здорового образа жизни молодого поколения, развития спортивной инфраструктуры и всей системы студенческого спорта. Универсиада позволяет поднять на новый качественный уровень развитие спорта и способствовать активному привлечению детей и молодежи к занятиям физической культурой и спортом как важного фактора укрепления здоровья, улучшения демографической ситуации, снижения количества социально-негативных явлений в молодежной среде.

Следует с уверенностью отметить, что в настоящее время в России достаточно быстрыми темпами формируется и совершенствуется законодательство, регулирующее отношения в сфере физической культуры и спорта и, в частности, правового обеспечения Универсиад. Сегодня российское законодательство в области физкультуры и спорта составляет пакет из более 200 правовых актов. Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» является базовым отраслевым законодательным актом. Закон устанавливает общие принципы правового регулирования отношений в сфере физкультуры и спорта и по сути является декларативным - сами парламентарии признают, что он содержит множество пробелов, которые возможно устранить внесением соответствующих поправок и изменений, в частности, касаемо рассматриваемых правовых задач по правовому обеспечению спортивных мероприятий, в то числе Универсиад. Закон неполно регулирует обязанности субъектов физкультурного и спортивного движения в области финансового обеспечения их деятельности; права и обязанности спортивных клубов, связанные с подготовкой и использованием спортсменов высокого уровня; не определяет конкретные источники финансовой поддержки спортивно-образовательных учреждений. Он обходит вниманием решение проблем организации эффективной деятельности физкультурно-спортивных обществ и спортивных мероприятий по видам спорта, занимающихся развитием массовой физкультурно-оздоровительной работы, подготовкой спортивного резерва Универсиад.

Это обстоятельство вызывает необходимость совершенствования законодательства в сфере физической культуры и спорта в общем, и касаемо деятельности по организации Универсиад, в частности. В связи с этим в последние годы все чаще звучат мнения о необходимости выделения отдельной самостоятельной отраслью спортивное право. Впрочем, это остаётся предметом дискуссии.

По мнению сторонников выделения спортивного права, данная отрасль права обеспечит правовое и нормативное обеспечение развитию физической культуры и спорта. Соответственно предметом спортивного права будет являться органический комплекс общественных отношений, возникающих в сфере физической культуры и спорта: трудовых - и социального обеспечения; государственно-управленческих, финансовых - и ресурсного обеспечения; хозяйственных (предпринимательских), уголовно-правовых, в сфере спортивной травматологии - и противодействия применению допинга; международных, а также процессуальных (по урегулированию спортивных споров).

Идея создания спортивного права в России возникла после скандала на Олимпиаде 2002 года, где по разным причинам российские спортсмены были лишены наград. Стало ясно, что этими проблемами надо серьезно заниматься. Но существует и мнение правоведов, что выделение отрасли спортивного права не актуально, ибо все вопросы, которые предлагается вынести в спортивное право, фактически уже регулируются нормами гражданского, трудового, уголовного права. Другое дело, что необходимо доработать имеющиеся нормы с учетом специфики спорта как компонента социальной и культурной жизни общества. Поэтому проблемные вопросы правового обеспечения Универсиад должны решаться в рамках имеющихся отраслей права - преимущественно гражданского. Но вместо того чтобы перед несколькими крупными специалистами поставить задачу досконально изучить правила соревнований и порядок подготовки к ним, объявили, что в юриспруденции необходима целая отрасль спортивного права, а на юридических факультетах - кафедры спортивного права.

Очевидно, что основные проблемы развития организаций спорта для всех в России (впрочем, как и в любой другой стране) заключаются в ресурсной обеспеченности, основными категориями которой выступают финансовые, трудовые, материальные и научно-информационные ресурсы. В связи с этим управление спортом для всех строится в целях достижения максимальной ресурсной обеспеченности спортивных организаций.

Таким образом, можно выделить следующие перспективные направления развития законодательства касательно деятельности Универсиад:

Во-первых, законодательно закрепить государственную поддержку общественных физкультурно-спортивных объединений, используя мировой опыт. Международное законодательство призывает для решения задач развития массового спорта использовать ресурсы государственных бюджетов - национальных, региональных и местных. В идеале положение дел должно быть таким, чтобы средств, выделяемых из федерального и региональных бюджетов, было достаточно для решения проблем развития как массового спорта, так и спорта высоких достижений. Самостоятельно (собственными финансовыми возможностями, даже учитывая спонсорскую помощь) справиться с данной задачей невозможно.

Однако средства только одного источника (бюджета) не позволяют решать все финансовые проблемы. Практически все средства, которые имеются в настоящее время на спорт, расходуются на спорт высших достижений, а в регионах, республиках, краях, областях и городах, прежде всего, на подготовку спортсменов высокой квалификации, содержание команд по игровым видам спорта и на проведение соревнований. На массовый спорт денег нет.

России следует использовать положительный опыт зарубежных стран, в которых финансирование развития спорта приобретает многоканальный характер. Так, например, в Аргентине средства Национального фонда спорта складываются из следующих источников: 50% чистой прибыли от деятельности залов развлечений, управление которыми осуществляется Национальной благотворительной лотереей, казино; фонды, поступающие со специального счета от проведения Спортпрогнозов; средства, ежегодно выделяемые государственным бюджетом; компенсации и проценты с займов, предоставленных спортивным организациям; поступления от штрафов; имущество ликвидированных спортивных организаций; поступления из иных источников. В Испании средства Высшего совета спорта складываются из: ежегодных ассигнований из государственного бюджета; доходов от сборов и установленных государством цен; субсидий, предоставляемых административными органами и государственными объединениями; даров, наследств, завещаний, премий; экономических льгот, предоставляемых государственными нормативными актами; прибыли от собственного имущества; займов и кредитов.

Необходимым условием получения государственных дотаций выступает признание спортивной организации общественно полезной, в результате организация имеет приоритет в получении средств для дальнейшего развития от государственной и местных администраций; а также преимущества при получении официального государственного кредита; налоговые льготы. Отметим, что доля средств государственного спортивного бюджета в Германии, Великобритании, Финляндии, Швеции, Дании составляет менее 20% суммы местных спортивных бюджетов, во Франции, Италии разница составляет 30%, в Испании, Португалии - 40%. Доля вложений региональных, муниципальных и местных органов управления в совокупный спортивный бюджет составляет в Великобритании - 95%, в Германии - 98%, Испании - 76%, Финляндии - 85%, Франции - 77%, Швеции - 90% и Италии - 57%. В общем, не вызывает сомнений, что финансирование спорта, спортивных организаций разного уровня не может строится лишь на бюджетных средствах - это и мировая практика, и российская действительность. Посему нужно создать условия для привлечения в национальную физическую культуру и спорт внебюджетные средства.

Отсюда - проблема «во-вторых»: необходимо создать благоприятные условия для спонсоров и инвесторов, направляющих свои средства на развитие уставной (исключительно уставной) деятельности Универсиад - подготовку спортивного резерва и сборной команды России для участия в первую очередь в Универсиадах, а также Олимпийских, Паралимпийских играх, ответственных международных соревнованиях. Зарубежный опыт спонсорства раскрывает две стороны этой медали. С одной стороны, это, безусловно, большая финансовая и материальная помощь клубу, обществу, федерации. С другой стороны, спонсорство позволяет спонсору диктовать свои условия деятельности, поскольку спонсорство, в отличие от меценатства, - это, прежде всего, экономическое понятие, подчиненное интересам спортсменов и зрителей. Для спорта в любой стране характерны свои своеобразные, в общем-то, демократические принципы. И экономика не должна их касаться. В противном случае спорт потеряет свою привлекательность, а тем самым свои рекламные возможности, из-за которых спонсоры, в большинстве своем, и вкладывают в него свои средства. Следует все-таки заметить, что расходование средств на развитие спорта должно покрываться в большей своей части за счет государства и местных органов власти. Спонсорство должно присутствовать, но скорее в части привлечения внимания к менее распространенным видам спорта, к клубам и обществам, находящимся в тяжелом положении, таким образом, чтобы спонсорская помощь реально способствовала пропаганде ценностей спорта, необходимые обществу. В этих целях возможно законодательно создать условия для привлечения спонсорской помощи. В налоговом кодексе должна появиться статья о полном либо частичном освобождении спонсоров от налогов. В случае полной финансовой зависимости от спонсоров появляется опасность потери спортом не только своих ценностей, но и автономии.

Относительно безболезненным вариантом выживания в отсутствие спонсорской помощи может стать программа льготного кредитования самих спортивных организаций - это позволит создать нормальные условия для развития массового спорта и обеспечит равные возможности для участия в спортивной деятельности всех граждан. Так, например, в Финляндии государственное финансирование, поддержка и кредитование выделяются в первую очередь из тех средств, которые поступают в национальный бюджет от проведения лотерей. Муниципалитетам, а также спортивным организациям оказывается прямая финансовая помощь и предоставляются льготные кредиты для покрытия расходов на строительство, приобретение спортивных сооружений, предназначенных для удовлетворения потребностей в области спорта широких групп населения. Прямая финансовая помощь и предоставление кредитов на развитие материально-технической базы могут осуществляться как автономно, так и в сочетании. Максимальный объем помощи составляет 75% от суммы расходов, а в ряде случаев может достигать 90%. Государственный бюджет ежегодно выделяет определенную сумму для оказания финансовой помощи национальным спортивным организациям в соответствии со списком, утвержденным Государственным Советом Финляндии. В числе организаций, имеющих право на государственное финансирование - зарегистрированные ассоциации, ориентированные на развитие общеукрепляющих физических упражнений, физического воспитания и спортивной науки

В-третьих, возможно нормативно закрепить регулирование организации эффективной деятельности физкультурно-спортивных обществ и организаций (федераций) по видам спорта, занимающихся развитием массовой физической культуры и спорта. Данный вопрос был обойден внимание в Законе «О физкультуре и спорте». Далее, как замечает С.В. Алексеев, действующий Закон не содержит норм, направленных на регулирование экономической деятельности спортивных организаций как участников складывающегося рынка спортивных и физкультурно-оздоровительных услуг. Соответственно, этому должны быть посвящены отдельные положения законодательства.

Практической проблемой современных российских спортивных движений можно назвать тот факт, что к руководству все чаще приходят люди из политики или бизнеса. По оценкам самих спортсменов, это пагубная тенденция, поскольку спортом должны руководить люди, близкие этой области, профессионалы. Следствием становится то, что действия руководства не отвечают интересам федерации, и из-за внутренних противоречий голос национальных объединений бывает не услышан международными объединениями.

Выводы: На фоне этого смеем предположить, что следует в законодательство о спорте внести норму, что руководить национальными спортивными объединениями могут граждане Российской Федерации (согласно абз. 2 п. 3 ст. 8 Закона «О физкультуре»), в прошлом или настоящем занимающиеся спортом на профессиональной основе. Это необходимо для того, чтобы руководитель был знаком с доверенным ему на управление спортом «изнутри», был компетентен в вынесении резонных предложений на обсуждение в международных федерациях. Таким образом деятельность спортивной федерации была бы направлена на истинно уставные цели развития и популяризации спорта в стране, как профессионального, так и массового, а иные политические и экономические задачи не превалировали бы над культурно-общественными.

Кроме этого было бы нелишним прописать положение и взаимоотношения Олимпийского комитета и комитетов Универсиады и спортивных объединений в законе «О физкультуре». Мировой спорт цивилизованной части жителей планеты, к которым относится и Россия, организован на принципе спортивных объединений. Спортивные объединения во всех странах являются общественными некоммерческими организациями и не подконтрольны государственным структурам. Национальные спортивные объединения являются самостоятельными неправительственными организациями и действуют на основании своих уставов. При этом государства и спонсоры оказывают спортивным объединениям финансовую поддержку для развития своих видов спорта. Пожалуй, нормы действующего гражданского законодательства о создании спортивных объединений (как одного из видов общественных объединений) достаточно хорошо регламентированы имеющимися федеральными законами. Закон «О физкультуре» прямо отсылает к специальному закону: порядок образования, регистрации, реорганизации и (или) ликвидации физкультурно-спортивных объединений (федераций, союзов, ассоциаций) определяется Федеральным законом «Об общественных объединениях». Внутренняя же деятельность федерации определяется уставом - основным и единственным учредительным документом.

Совершенствовать спортивное законодательство в отношении положения и деятельности спортивных федераций России следует по двум основным направлениям.

Первое: решение финансовых задач. Зарубежный опыт показывает, что основу доходов спортивных организаций составляют поступления от населения в разных видах (членские взносы, приобретение билетов, услуг и т.д.). В некоторых странах эти доходы составят до 90%. В России пока невозможно положиться исключительно на эти финансовые потоки. Пока в России не появится т.н. средний класс и не повысится уровень жизни населения, спорт в России будет испытывать недостаток средств. Поэтому необходимо повысить роль и участие государства, и местных органов власти в развитии этой социально значимой сферы деятельности.

Второе: федерации должны интенсивно участвовать в развитии массового спорта, участвовать в мероприятиях по обеспечению доступных и качественных спортивных услуг населению. Общественные спортивные организации должны активнее обобщать и распространять опыт самых лучших и популярных массовых спортивных праздников, которые не только способствуют оздоровлению населения, но и сплачивают, объединяют людей, ибо спорт является мощнейшим средством консолидации национального самосознания. Федеральному агентству по физической культуре и спорту в сотрудничестве с национальными спортивными федерациями надлежит больше внимания уделять организации и развитию именно физической культуры всего населения России. Необходимо существенным образом расширить подготовку специалистов для этой работы, пересмотреть существующие программы развития физической культуры и спорта.