 |
Принципы государственного управления по Вудро Вильсону
|
|
|
|
Как отмечалось выше, основателем системы административного управления считается Вудно Вильсон. Основные положения его концепции изложены в статье «Наука государственного управления» (1887 г.), поводом для написания которой явилось принятие закона Пендлтона (1883), который предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время. Закон Пендлтона завершил эпоху «системы дележа добычи» (spoils system) при организации федеральной государственной службы на основе «системы заслуг» (merit system), и послужил началом законодательному оформлению современного института гражданской службы (civil service).
В своей статье Вильсон рассматривает проблемы, встающие на пути реформатора в новых условиях демократической власти. «В любом государстве, где правительство считается с общественным мнением, реформы будут осуществляться медленно, и все реформы будут полны компромиссов.» Таким образом, В. Вильсон предлагает не доверять принятие важных политических решений толпе, не имеющей должного представления ни о сути политического курса, ни о национальных интересах и стратегиях государства. Взамен этого он предлагает воздействовать определенным образом на общественное мнение с целью заставить общественность думать в нужном для политика направлении, убедить общество в необходимости тех или иных политических решений. Этот принцип в полной мере соблюдается и сегодня.
Как уже упоминалось, другим основным принципом, провозглашенным Вильсоном, является разделение политического и административного управления. Государственное управление, как подчеркивает автор статьи, является сферой исполнения обязанностей. В поддержку своей позиции он приводит высказывание немецкого ученого Биунчли: «Политика, таким образом, это сфера приложения усилий государственного деятеля, а управление - технического исполнителя». Это означает, что принятие политических решений, политического курса лежит на бюрократической организации, на профессиональных опытных специалистах, которые всегда находится в тени политического деятеля, «лица» государства. Административные ресурсы отделены от политики, поскольку это дает возможность продумывать курс без спешки, методично добиваясь цели. Таким образом, структура государственного управления построена на основе структуры управления бизнесом. Этот принцип находит свое отражение в системе управления и сегодня, когда бизнес оказывает огромное влияние на политический курс страны.
|
|
|
Далее, важным принципом управления Вильсон считает наличие доверия между государством и общественностью. Поскольку именно доверие обусловливает курс, за который будут голосовать люди. Таким образом, «задача организатора управления заключается в том, чтобы методы управления соответствовали бы условиям четко установленной ответственности, что в свою очередь вызывает доверие.» Это отражается в прямой ответственности президентов США перед народом, в том, что по сей день президент объясняет все свои шаги, и руководствуется в некоторых из них поддержкой народа.
Еще одной принципиальной особенностью подхода В. Вильсона к управлению является то, что он ставил приоритет на практическом опыте применения идей и принципов политического курса, требовал активных действий, а не создания бумажных доктрин. Это проявилось в полной мере во внешней политике во время Первой мировой войны, а также по ее завершению - именно В. Вильсону принадлежит идея создания Лиги Наций.
Во внешней политике В. Вильсон придерживался тех же принципов, что и во внутренней. Г. Киссинджер отмечает, что Вильсон считал, «что на Америку была возложена обязанность не просто соучаствовать в системе равновесия сил, но распространять свои принципы по всему свету, и основными дипломатическими принципами были его понятия о том, что от распространения демократии зависит мир на земле, что государства следует судить по тем же самым этическим нормам, которые являются критерием поведения отдельных личностей, и что национальные интересы любой страны должны подчиняться универсальной системе законов».
|
|
|
Во время Перовй мировой войны Америка держалась позиции нейтралитета, поскольку США не имели заинтересованности в целях этой войны. Однако позже Вильсон, по-видимому, осознал возможности, которые может принести посредничество в данном конфликте: поскольку Америка верит в ценности более высокие, чем равновесие сил, война в Европе предоставляет невиданную возможность пропагандировать новый и лучший подход к международным делам. Это выразилось в знаменитых четырнадцати принципах Вильсона, на основе которых была создана Лига Наций. Однако, идея этой организации не была успешной, и в конце концов, противоречия, на основе которых она была построена, привели к развязыванию Второй мировой войны.
Выводы по первой главе
Теория государственного управления официально оформляется в отдельное направление политической науки лишь в конце 20 века, хотя предпосылки предпринимались на всем протяжении существования государства. Создателем модели системы административного управления считают президента США Вудро Вильсона. Его теория отличается, в первую очередь, практичностью.
В. Вильсон реформировал систему государственного управления США, разделив административные и конституционные обязанности. Административные функции в такой системе лежат на профессионалах своего дела, специалистов, разрабатывающих прикладной политический курс, выражающийся в доктринах.
Важным принципом управления Вудро Вильсон считал создать в умах общественности идею американской исключительности, что позволяет оправдать большинство действий политиков. Внедрение нужных идей в сознание общества - другой важный принцип управления. Во внешней политике Вильсон придерживался мессионерской позиции, пытаясь указать, что демократический режим является наилучшим, и должен быть установлен во всех государствах с помощью США. Таким образом, В. Вильсон стал основателем того, что потом превратилось в господствующую интеллектуальную школу американской внешней политики.
|
|
|
Глава 2. Проблемы теории административной эффективности: мировой и российский опыт
2.1 Теория государственного управления в России и в мире
Теория административной эффективности в полной мере распространена на Западе. Чиновник - это профессия, для которой требуется специальное образование, соответствующая аттестация, наличие профессиональных знаний. Деятельность чиновников регулируется, например в Германии, особой системой правовых норм (ветвь административного права), в отличие от лиц, занятых в других сферах жизнедеятельности. На чиновников распространяются урегулированные законом государственно-служебные права и обязанности, а также отношения служебной верности и служения отечеству. Видный американский специалист О.Ренней определяет бюрократию как большую и сложную организацию с фиксированными и официальными областями юрисдикции, иерархической системой центральной власти и корпусом чиновников со специальными профессиональными навыками, следующих в своей деятельности систематизированным общим правилам и процедурам.
Теория государственного управления в нашей стране начала свое развитие с введения в 1722 г. Петром I знаменитой «Табели о рангах». Принципы этого документа сосредоточивалось на попытках повысить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, преодолеть апатию чиновничества и крайнюю медлительность “вращения бюрократических колес”. Попытку рационализировать систему государственной службы предпринимал в начале 19 в. М. Сперанский. Его план, в частности, предлагал сломать систему выслуги лет, заложенную в «Табель о рангах», и ввести образование и профессиональные качества чиновника как критерии его профессионального роста.
|
|
|
Хотя в период социалистического строительства в нашей стране предпринималась попытка внедрения в деятельность государственного аппарата идей научного менеджмента, и даже был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, занимавшихся изучением научной организации труда и управления, должного развития она не получила в связи с переходом страны в тоталитарный режим управления.
Сегодня не существует единой точки зрения на предмет теории государственного управления в политических кругах. К тому же, достижения мировой общественной мысли в области теории государственного управления у нас до сих пор еще мало изучены, а поэтому весьма актуальной является задача исследования и обобщения опыта развития мировой науки государственного управления.
Согласно Российскому Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В» (ст. 2). В Комментариях к Федеральному закону отмечается, что в качестве ведущего признака понятия «государственная служба» выделяется профессиональная деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, которая означает непрерывное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. В различного рода изданиях, посвященных проблемам государственного управления, теории и организации государственной службы, названные положения дополняются и конкретизируются. В частности, отмечается, что государственная служба - это совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, осуществление целей и функций государства.
Обозначенные позиции в понимании сущностных характеристик государственной службы в общем и целом совпадают с зарубежным законодательством и подходами западных специалистов. В то же время имеются и существенные различия, которые необходимо иметь в виду. Главное из них состоит в том, что на Западе (например, в США) публичная служба понимается как в широком смысле слова - профессиональная деятельность любого рода лиц, труд которых оплачивается из бюджетных средств, будь то федерального, регионального или местного уровня (включая врачей, учителей, почтовых служащих, охрану и т. д.), так и в узком - как деятельность, связанная с выполнением управленческих функций.
|
|
|
Если рассматривать систему управления государством Российской Федерации с точки зрения теории В. Вильсона, то мы видим следующие недостатки:
ñ чрезмерная политизированность административного аппарата. В этом отношении стоит отметить попытку властей объединить чиновников «каркасом политической организации типа партии «Единая Россия»». Несомненно, это действие преследует определенные цели, но принадлежность чиновников к одной партии - это признак однопартийной системы, тогда как руководители страны настаивают на том, что мы строим эффективную многопартийную систему.
ñ Принятие множества законодательных актов, но невозможность адекватного применения принципов, в них закрепленных. Стратегии и доктрины, провозглашаемые государственными деятелями, редко применяются на практике, а имеют, в основном, популистское содержание для приобретения поддержки в преддверии выборов.
ñ Низкий уровень доверия народа. Несменяемость политической власти не находит поддержки общественности, однако, в то же время, общественность чувствует себя бессильной поменять текущее положение дел. Как отмечал В. Вильсон, реформаторская деятельность должна опираться на ответственность, которая порождает доверие власти и народа. Создать такую систему в России пока не удается, поскольку авторитарные замашки политических лидеров и невозможность повлиять на ситуацию демократическим путем не создают условий ни для взаимной ответственности, ни для атмосферы доверия.
ñ Отсутствие национальной идеи. Национальная идея, по В. Вильсону, это то, что сплачивает народ, и то, что ведет его к той или иной цели. То есть, если объяснить необходимость внедрения реформы через призму национальной идеи, она будет воспринята, как должное. В России же реформы воспринимаются поначалу с отторжением, поскольку не существует единой системы ценностей как объединяющего фактора.
Система государственного управления в России находится на этапе формирования. Конечно, структуры, оставшиеся после распада СССР, все еще существуют, однако необходимость их изменения налицо. Летом 2001 г. В. Путин подписал «Концепцию реформирования государственной службы Российской Федерации», которая комплексно определяет характер и пути ее развития на ближайшую и отдаленную перспективу. В этой концепции имеется раздел, представляющий особый интерес для политической науки - «Государственная служба и гражданское общество». Необходимость целостно и концептуально выяснить состояние и перспективы, пути развития государственной службы России определяется не только особенностями внутреннего развития страны (несоответствие аппарата реалиям рыночной экономики), но и тенденциями общемирового характера.
На современном этапе проблема реформирования государственной службы стала приоритетной для многих стран мира, а не только для России. В США, Великобритании, Франции, Швеции и других развитых странах отмечается низкая эффективность государственного аппарата, и все возрастающее несоответствие управления требованиям современности. Эти страны делают попытки, более или менее удачные, в реформировании государственной службы. Административная реформа - необходимость сегодня, поскольку система управления должна отражать вызовы постиндустриального, высокотехнологичного информационного общества, становящегося реальностью в ведущих странах Запада и перспективой развития России.
|
|
|
