 |
Начало формирования советской системы соцобеспечения, ее развитие в 20—30-е гг.
|
|
|
|
Советское правительство, ломая прежние хозяйственные и политические структуры, выступило с радикальной программой социальных преобразований. В первые же месяцы функционирования советской власти были декларированы и законодательно закреплены многие социальные права трудящихся. Декретом Совнаркома от 29 октября 1917 г. восьмичасовой рабочий день устанавливался на всех предприятиях России. Запрещался ночной труд подростков до 16 лет, устанавливался шестичасовой рабочий день для лиц, не достигших 18 лет. В стране вводился запрет на применение женского и подросткового труда на подземных и сверхурочных работах.
С декабря 1917 г. было введено в действие положение о страховании на случай безработицы, согласно которому работодатели обязывались вносить во Всероссийский фонд безработицы не менее 3% суммы средств, идущих на выплату заработной платы. По инициативе новой власти во многих городах страны были созданы бесплатные столовые и общежития для безработных.
•- 342
В соответствии с декретом «О страховании на случай болезни» (декабрь 1917 г.) денежное пособие устанавливалось в размере полного заработка заболевшего. В таком же размере устанавливалось и прсобие по случаю родов. Оно выдавалось тогда в течение восьми недель до родов и восьми недель после родов. Для кормящих матерей этим декретом предусматривался специальный режим работы, сокращенный рабочий день и выплата в течение семи месяцев после выхода женщины на работу пособия в размере до половины заработка.
Проводником политики в области государственного социального обеспечения стал Народный комиссариат государственного призрения. Это ведомство и его учреждения на местах занимались такими вопросами, как предоставление приюта для увечных военнослужащих, назначение им пенсий, выдача пайков семьям фронтовиков и др. Для детей создавались специальные фонды, в ряде случаев организовывалось бесплатное общественное питание в школах и детских учреждениях. Позже начали появляться детские лечебно-профилактические учреждения, а ребята из малообеспеченньгх семей в возрасте до 16 лет стали получать продуктовые пайки.
|
|
|
В апреле 1918г. Наркомат государственного призрения был преобразован в Наркомат социального обеспечения (НКСО). А это означало, что вопросы социального обеспечения трудящегося населения становились стержнем горударственной политики в области социальной помощи. Основными видами социального обеспечения были пенсионные выплаты и система пособий.
Осенью 1918 г. в стране был образован Всероссийский фонд социального обеспечения, порядок создания которого определялся «Положением о социальном обеспечении трудящихся» от 31 октября 1918г. Государственные пенсии теперь стали получать работники городов, трудившиеся по найму, а также фронтовики-инвалиды и их семьи. В первые годы советской власти значительно возросло число лиц, получавших пенсий. Пенсионное обеспечение распространилось и на ремесленников, кустарей. Если в 1918 г. пенсиями было обеспечено 105 тыс. гражданских лиц, в 1919 г. — около 233 тыс., то в 1920 г. — 500 тыс. человек, И это не считая пенси-
онного обеспечения почти 1,5 млн семей военнослужащих. Следует напомнить, что до 1917 г. пенсии из казны получали в России лишь чиновники и офицеры.''
В 1920 г. произошло более четкое разграничение функций и полномочий различных ведомств в деле социального обеспечения трудящихся. В частности, была упорядочена выдача различных пособий. Теперь за Народным комиссариатом труда закреплялись не только вопросы нормирования заработной платы, учета и распределения рабочей силы, но и установления общих норм пенсий и пособий. Все лечебные учреждения, находившиеся ранее в ведении Наркомата социального обеспечения, передавались Комиссариату здравоохранения.
|
|
|
Политика социального обеспечения, проводившаяся советской властью, в определенной мере укрепляла ее позиции, способствуя победе в гражданской войне. Однако активная государственная социальная политика вступила в противоречие с утопиями военно-коммунистического эксперимента и реалиями войны,
Стремление командным путем внедрить всеобщее благоденствие посредством натурального продуктообмена и запрета рынка провалилось. Оно лишь обострило экономическую ситуацию и сделало проблематичной реализацию на практике многих социальных мер. Продолжал падать уровень жизни народа. В частности, по сравнению с 1913 г. реальная зарплата рабочих сократилась в пять и более раз, число безработных к середине 1918 г. возросло до 600 тыс. человек. Государство оказалось не в состоянии обеспечить необходимыми продуктами население. В провинции на месячную заработную плату советского служащего можно было купить чуть более 1 кг хлеба. В ряде регионов страны начались голодные бунты;
В этих условиях было явно ошибочным намерение власти всю деятельность по социальной помощи и соцобеспече-нию замкнуть исключительно на государстве, свернув работу благотворительных организаций. Благотворительность стала рассматриваться некоторыми влиятельными политиками и госчиновниками как «унизительное для трудящихся принятие подачек».
Осуществление политики социального обеспечения на основе средств госбюджета по силам экономически развитым, богатым странам. Но в государстве воюющем, ослабленном военно-коммунистическими экспериментами упование только на государственное призрение и отказ от благотворительности в угоду идеологическим представлениям ограничивали возможности оказания социальной помощи нуждающимся соотечественникам. Хотя следует признать, что в определенной мере элементы благотворительности сохранились, приобретая характер «обязаловки». Так, организация благотворительных лотерей «подкреплялась» введением в начале 1918 г. налога на публичные зрелища и увеселения. В результате на проданные билеты устанавливался «благотворительный» сбор. Полученные таким образом средства шли на нужды обездоленных, хотя выхолащивалась суть благотворительности, ее основополагающий принцип добровольности.
|
|
|
Ущербной стороной политики, проводившейся в военно-коммунистическую эпоху, была практика решения социальных вопросов одних категорий населения за счет ущемления прав и свобод других граждан, включая верующих. Многие служители церкви оказались изгнанными из своих обителей и лишились средств к существованию.
За годы гражданской войны (1918—1920 гг.) произошла трансформации советской системы" народовластия в однопартийный большевистский режим. В результате оказалась во многом нереализованной программа социальных мер новой власти. Это касалось прежде всего жизненного уровня граждан страны, реального состояния их социальной защищенности. Налицо была разница между намерениями, декларациями и осуществлявшимися социальными мерами.
Новая экономическая политика, проводившаяся в России в 20-е гг., внесла определенные изменения в систему социальной помощи и соцобеспечения. На передний план были выдвинуты такие задачи, как организация крестьянских обществ взаимопомощи, кооперация инвалидов, пенсионное обеспечение рабочих через систему социального страхования, борьба с беспризорностью, нищетой, и др.
В 1925—1926 гг. в среднем по промышленности заработная плата рабочих почти достигла довоенного уровня. Значительно лучше стали питаться крестьяне. Если до нэпа ежегодное потребление ими хлеба составляло 217 кг на душу, то в 1928 г. — 250 кг, а мяса соответственно 12 и 15 кг.
В области социального обеспечения государство было сориентировано в основном на нужды города и рабочего класса как социальной базы власти. Первые пенсии по старости были установлены в 1928 г. рабочим текстильной промышленности. В соответствии с постановлением Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров страны «Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости» от 15 мая 1929 г. пенсионное обеспечение вводилось и для рабочих таких отраслей промышленности, как горная, металлургическая, электротехническая, транспорт.
|
|
|
С целью стабилизации социального положения на селе, где согласно переписи 1926 г. проживало чуть больше 80% населения страны, была организована система крестьянской взаимопомощи. С 1922 г. в сельской местности стали создаваться крестьянские комитеты общественной взаимопомощи. На них были возложены следующие функции: оказание помощи сельским инвалидам, сиротам, бедноте, семьям красноармейцев пособиями, ссудами, обработкой их земли; создание запасных магазинов, проведение общественных запашек; помощь школам, больницам, инвалидным домам,-избам-читальням; защита интересов малоимущих сельских слоев при взимании налогов, отпуске леса и др.
Вскоре общества взаимопомощи стали массовой организацией, помогающей нуждающимся крестьянам. К концу 20-х гг., JJ в России насчитывалось около 80 тыс. таких обществ. Они охватывали свыше 50% крестьянского населения. На начальном этапе своего существования эти общества более чем на четверть финансировались государством, но со временем они переходили на собственное финансирование. Крестьянские общества взаимопомощи, имея предприятия с наличие» крупных машин и орудий, обслуживали на льготных услс виях сельскую бедноту, выдавали ей возвратные и безвозв^ ратные пособия, оказывали другую помощь.
В 20—30-ё гг. появились и получили развитие различные кооперативы и общественные организации инвалидов. С 1923 г. стали более активно создаваться производственные кооперативы, средний заработок инвалидов в которых был значительно выше индивидуальных пенсий. Так, для инвалидов II группы в 1927 г. пенсия исчислялась в 14 рублей 37 копеек (в 1923 г. она составляла всего 4 рубля 40 копеек). А заработок инвалидов — членов кооперативных организаций в том же 1927 г. составлял в среднем 54 рубля.
Вопросами создания трудовых артелей, кооперативов инвалидов занимались их общественные организации: Всероссийское общество слепых (ВОС), созданное в 1923 г., Всероссийское объединение глухонемых (ВОГ), образованное в
1926 г. Кроме вовлечения инвалидов в посильный обществен
но полезный труд, они решали и различные проблемы их со
циального обеспечения.
Кооперативные и общественные организации инвалидов в 20—30-е гг. с целью восстановления трудоспособности и возвращения к труду максимально возможного количества людей содействовали проведению государственными органами мероприятий лечебного характера, протезирования, обучения, переобучения и направления на работу. Кооперации инвалидов предоставлялись значительные скидки с общих налогов. На льготных началах артелями инвалидов производилась оплата арендуемых помещений. Целый ряд льгот предоставлялся им в области медико-санитарного обслуживания, квартирной платы и др. В 1925 г. система кооперации инвалидов охватывала 47 тыс., а в 1936 г. — 88 тыс. человек.
|
|
|
Об усилении внимания правительства к проблемам инвалидов свидетельствует учреждение в марте 1931 г. при Народном комиссариате социального обеспечения специального Совета по трудоустройству инвалидов. Решением правительства за инвалидами бронировалось на промышленных предприятиях до 2% общего числа рабочих мест.
В 20-е гг. стала возрождаться практика организации общественных работ. Они применялись преимущественно в крупных промышленных городах страны. Такь в Москве в 1924—
1927 гг. на них было занято в среднем в день свыше 3 тыс.
человек. Люди занимались благоустроительством и уборкой
улиц, разбором разрушенных зданий, озеленением скверов, бульваров и др.
Новой формой трудоустройства, распространившейся в те годы, было создание рабочих коллективов из безработных. В 1922 г. в Москве функционировало 7 таких коллективов. В некоторых из них сложился постоянный состав работников. В середине 1927 г. в столице действовало уже 44 рабочих коллектива безработных, в которых было занято до 22 тыс. человек.
Практика создания рабочих коллективов безработных получила распространение в 20-е гг. во многих регионах страны. В 1925 г. такой коллектив был создан на железнодорожной станции Ростов — пассажирский. Им выполнялись погрузочно-разгрузочные работы. Второй коллектив из безработных, созданный в донской столице, занимался сортировкой и погрузкой металлолома.
Одним из важных направлений деятельности государственных органов социального обеспечения была борьба с детской безнадзорностью. В начале 20-х гг. о неблагополучии общества свидетельствовали сотни тысяч беспризорников. Осенью 1921 г. при ВЦИК была создана Комиссия по улучшению жизни детей под председательством Ф.Э. Дзержинского. По его инициативе для финансового пополнения средств детского фонда в 1922 г. было учреждено Российское паевое товарищество розничной торговли «Ларек», позволившее несколько упорядочить мелкорозничную торговлю с привлечением подростков.
Для преодоления массовой беспризорности стали открываться новые детские дома с производственными мастерскими, организовываться сельскохозяйственные колонии, трудовые коммуны. В основе деятельности названных учреждений бьикгне только обеспечение нормальных условий для жизни и обучения подростков, но и приучение их к труду. Без этого не могло быть ни успешной социализации, ни должной адаптации детей к самостоятельной жизни в обществе.
Многим действующим детским домам разрешалось вступать в кооперативы, создавать свои подсобные хозяйства. Территориальные детские комиссии получили право устанавливать арендные отношения с торговыми заведениями и
вырученные таким образом средства направлять на содержание и обустройство беспризорников. Для решения проблемы беспризорности была использована и армия. Определенную часть детей закрепляли за воинскими частями, создавали специальные полковые приюты.
Стремясь ослабить остроту проблемы беспризорности, советское государство использовало для этого возможности различных экономических секторов, включая частный, а также привлекало общественность. Поданным современного историка А.Ю. Рожкова, торговцы г. Краснодара добровольно обложили себя в то время единовременным 40 %-ным налогом в пользу беспризорных ребят.
Местные отделения общества поддержки беспризорников «Друг детей» были открыты в ряде российских городов уже в начале 20-х гг. Члены общества не только оказывали детям материальную помощь, но и проводили с ними воспитательную работу, содействовали их устройству в детские дома, приюты, школы. В состав общества входили десятки тысяч добровольцев. Только в одном г. Ростове-на-Дону в 1924 г. местное общество «Друг детей» объединило около 2 тыс. человек.
В марте 1926 г. правительство РСФСР приняло Положение о борьбе с беспризорностью, а в начале осени был разработан и принят трехлетний план этой деятельности, обеспеченный соответствующим финансированием. Особое внимание уделялось ослаблению проблемы уличной беспризорности. Тогда явно не хватало специальных социальных учреждений, способных принять таких детей. Поэтому активно использовалась практика передачи детей в крестьянские семьи, на обучение к кустарям, в колхозы и совхозы. Крестьян заинтересовывали брать беспризорников и воспитанников детских домов путем предоставления им на каждого взятого ребенка дополнительного земельного надела, освобождаемого от уплаты единого налога на три года. Предусмотрены были льготы и для ремесленников-кустарей. Кроме того, крестьяне и кустари пользовались правом бесплатного обучения своих подопечных в школе, получали на них единовременное пособие. На Кубани его размер составлял в 20-е гг. 70 рублей. Такая работа активно проводилась и на Дону. По сообщениям местной газеты «Молот» за 1926 г., Донской окружной отдел народного об-
разования направил во все коллективные хозяйства Донского округа запросы о том, какое количество в прошлом беспризорников—воспитанников детских домов могут они принять. Был определен порядок их направления: в первую очередь отправляли детей рабочих и крестьян, а во вторую — всех остальных подростков. Трудновоспитуемых детей в колхозы не направляли. В том же 1926 г. в г. Ростове-на-Дону для беспризорников была оборудована специальная столовая-ночлежка. Такого типа социальные учреждения открывались во многих городах страны. Конечно, в борьбе с беспризорностью были свои проблемы и сложности^ хватало бюрократизма и «кампанейщины». Однако, оставаясь на позициях объективности, следует признать, что советской властью в 20-е гг. было сделано много по решению данной проблемы. Если и 1922 г. общее количество беспризорных в СССР исчислялось в 7 млн человек, то в 1928 г. их насчитывалось 300 тыс.
Снятие остроты проблемы беспризорности не означало ее окончательного решения. В 30-е гг. преобладали такие меры борьбы с этим явлением, как направление бездомных подростков в трудовые коммуны, воспитательные колонии, на комсомольские стройки, а ребят-правонарушителей — в специальные изоляторы и трудовые лагеря. В 1932 г. в Российской Федерации на ударные комсомольские стройки было отправлено более 18 тыс. подростков.
В 30-е гг. значительно возросла численность задержанных преступников в возрасте до.18 лет. По данным историка Н.Б. Лебиной, с 1928 по 1935 г. их количество возросло в четыре раза. Весной 1935 г. был принят печально известный декрет, по которому уголовная ответственность несовершеннолетним вменялась с 12 лет по всему Уголовному кодексу наравне со взрослыми. Антигуманный характер декрета не вызывает сомнений. Однако не следует считать, что он призван был выполнять исключительно репрессивно-карательные функции. На самом деле декрет принимался прежде всего для устрашения преступных элементов и предупреждения массовой подростковой преступности. Да и наиболее стро-* гие наказания, предусмотренные статьями закона к преступникам из числа подростков, в те годы не применялись.
Социальное развитие страны в 20—30-е гг., конечно же, не было беспроблемным. Тогда произошло заметное ослабление роли семьи в обществе. В годы нэпа «формальный брак» был уравнен с законным, значительно упростилась процедура развода, который стал возможен по устному заявлению одного из супругов, причем без решения суда.В результате, например, в Москве и Ленинграде, начиная с 1921 г. средняя продолжительность браков не превышала восьми месяцев, ачисло разводов в период с 1922 по 1928 г. возросло в шесть раз. Эта негативная тенденция в определенной мере сохранялась и в 30-е гг. В целом по стране за рассматриваемый период число зарегистрированных браков уменьшилось на 40%. Наблюдался рост количества абортов. Так, в Москве в 1934 г., по официальным данным, на одно рождение приходилось более трех абортов. В реальной же действительности ситуация была еще более тревожной.
Социальную обстановку в стране осложняла практика насильственных мер по отношению к широким слоям крестьянства, активно применявшаяся в начале 30-х гг. и спровоцировавшая тогда массовый голод в деревне. Негативно сказались на общей социальной обстановке в СССР репрессии 1937—1938 гг., а также внедрение системы ГУЛАГа, основанной на принудительном труде. Невысоким оставался жизненный уровень населения страны, низкими были размеры пенсий по старости, которые выплачивались лишь рабочим и служащим. Крестьянство, составляя примерно половину населения страны, не получало пенсий и было лишено многих других видов социального обеспечения.
Однако все же не репрессии и принудиловка, не другие антисоциальные действия определяли облик нашей страны в 30-е гг. Это было время страданий, трагических испытаний для народа, но и время его героического труда, великих свершений. Тогда власть не только ограничивала социальные потребности населения, но и проявляла заботу о его нуждах. Она стремилась с учетом реальных возможностей, которые определялись огромными затратами на индустриальное развитие, все же повышать уровень социального обеспечения. Например, общие расходы на пенсионное обеспечение по РСФСР увеличились с 1930 по 1937 г. с 63,8 млн рублей до
150 млн рублей, т. е. более чем в 2,3 раза. С 1936 г. пенсии по старости и инвалидности стали назначаться служащим на тех же условиях, что и рабочим. Для работников просвещения, науки, здравоохранения, гражданской авиации пенсионные выплаты тогда возросли за счет введения дополнительного обеспечения за выслугу лет.
Известно, что колхозное крестьянство в те годы не получало пенсии по старости, но это не значит, что оно было лишено социальной поддержки. В 30-е гг. в стране функционировали колхозные кассы взаимопомощи, на средства которых организовывались дома для престарелых, оказывалась.натуральная и денежная помощь нетрудоспособным жителям села. По новому Уставу сельхозартели (1935 г.) предусматривалось создание в колхозах специальных фондов помощи престарелым и нетрудоспособным колхозникам. И такие фонды вскоре начали действовать. Все это необходимо учитывать для формирования объективного представления о системе соцобеспечения в СССР в данный исторический период.
Особенностью развития соцобеспечения и в целом социальной сферы в 30-е гг. являлась их чрезмерное огосударствление, или патернализация. Так, социальное страхование в 1933 г. было передано в ведение профсоюзов, а страховые кассы ликвидированы. Но их финансовые средства, образовав бюджет социального страхования, были консолидированы в государственном бюджете страны. Социальное страхование в то время охватывало всех рабочих и служащих. Оно полностью проводилось за счет средств предприятий и учреждений. Огосударствление системы страхования, конечно же, ограничивало самостоятельность и инициативу страховых органов. Но следует признать, что в тех условиях патернализация имела и позитивное значение, способствуя существенному увеличению бюджета социального страхования СССР. Если в 1931 г. он составлял немногим более 2,5 млрд рублей, то в 1936 г. — 8,55 млрд рублей. Увеличение бюджета почти в 3,5 раза свидетельствует о расширении в 30-е гг. финансовых возможностей для пополнения фондов социального страхования, которые являлись весомым дополнением к индивидуальной заработной плате рабочих и служащих.
Следовательно, советская система социального обеспечения, формировавшаяся с конца 1917 г., в течение 20^-30-х гг. имела противоречивый характер, как и в целом модель общества, сложившаяся тогда в СССР. В основе этого противоречия было стремление властей ускоренно решать сложные социальные проблемы, включая задачу обеспечения должной социальной помощью всех нуждающихся, и отсутствие необходимых для этого финансовых средств и экономических ресурсов. Ситуацию усугубляли и такие антисоциальные деяния, как военно-коммунистическая политика, насильственная коллективизация, массовые репрессии 1937— 1938 гг. Они еще более отдаляли достижение цели социального благополучия. Но в конечном итоге не насилие, репрессии и внеэкономическое принуждение составляли определяющую сторону той эпохи. Вопреки антигуманной практике, применявшейся в 30-е гг., страна сумела достичь огромных успехов в индустриальном развитии, создать систему соцобеспечения, которая предоставляла минимально необходимый уровень социальных гарантий для всего населения.
|
|
|
