Понятие и структура права Европейского Союза

Обеспечение конституционной гарантии коммунального самоуправления общин и общинных объединений Германии на общеевропейском уровне

Представления о современных тенденциях развития немецкой государственности, о механизме реализации принципа федерализма, о функционировании системы публичного управления и об организации коммунального самоуправления не может быть полным без уяснения основных правил воздействия на правовую систему Германии европейского права. В условиях расширения и углубления процесса европейской интеграции данный вопрос приобретает все большую актуальность и требует в этой связи особого внимания¹.

Понятие и структура права Европейского Союза

Под европейским правом в его узком значении принято понимать право трех Европейских Сообществ (Europaeisches Gemeinschaftsrecht). Немецкие авторы единодушны во мнении: после подписания договоров об основании трех Европейских Сообществ² - Европейского сообщества угля и стали (Europaeische Gemeinschaft fuer Kohle und Stahl - EGKS), Европейского Экономического сообщества (Europaeische Wirtschaft-sgemeinschaft - EWG), переименованного Маастрихтским Договором в Европейское сообщество (EG) и Европейского сообщества по атомной энергетике (Europaeische Atomgemeinschaft - EAG) - публичное управление в Германии и ее землях стало уже невозможно рассматривать лишь с точки зрения национальной перспективы; осуществление государственной власти ныне концентрируется не только на уровне национального государства³. Чем интенсивнее продвигается процесс европейской интеграции, тем более значительную часть властных полномочий осуществляют Европейские Сообщества (или Европейское Сообщество⁴) и общие органы ЕС. Европейские управленческие структуры все более активно влияют на деятельность национальных, региональных и коммунальных органов управления государств-членов. Законодатель создает рамки для супранационального уровня управления, а Европейский Суд заполняет их, формируя на основе достаточно пробельных договорных норм все более унифицированный правопорядок и выдвигая многочисленные общие административно-правовые принципы.

После подписания 7 февраля 1992 года и вступления в силу 1 ноября 1993 года Маастрихтского Договора⁵ три Европейских Сообщества были интегрированы в Европейский Союз. С этого момента в общеевропейский правовой оборот, как и в правовой оборот государств-членов, был введен новый термин - "Европейский Союз", а в научной литературе появилось понятие права Европейского Союза. Конструируя Евросоюз, Маастрихтский Договор использовал так называемую модель "трех столпов" (Drei-Saeulen-Modell). Первый "столп" - ядро Европейского Союза - Европейские Сообщества и, соответственно, Договор об образовании Европейского Сообщества со всеми дополнительными соглашениями и материалами. В литературе по европейскому праву данный комплекс отношений и норм до сих пор продолжает обозначаться как уже упомянутое выше "право Европейских Сообществ".

Второй "столп" Европейского Союза - общая внешняя политика и политика безопасности, третий - сотрудничество в сферах юстиции и внутренних дел. В этих двух направлениях речь идет уже не о супранациональном характере взаимодействия, а о классической кооперации, предполагающей единогласное принятие решений.

Таким образом, Европейский Союз, не будучи самостоятельной международной организацией⁶, не имея собственных органов и правосубъектности, объединяет "под одной крышей" все три направления взаимодействия государств-членов Европейских Сообществ. Именно органы Европейских Сообществ реализуют в соответствии со статьей 5 Договора об Европейском Союзе (статья "Е" в редакции Маастрихтского Договора) цели Договора и задачи Союза.

Новый этап европейской интеграции позволил ввести в научный оборот понятие права Европейского Союза (Recht der Europaeischen Union), соответственно, встал вопрос об его соотношении с правом Европейского Сообщества. Важность указанной проблемы была предопределена и тем обстоятельством, что в немецкое конституционное законодательство - Основной Закон ФРГ - были введены понятия не только Европейского Союза (статьи 23, 45, 50, 52 абзацы 3а, 88), но и "права Европейского Сообщества" (статья 28 абзац 1)⁷.

Данное различие в конституционных формулировках, как и ответ на вопрос, почему оно возникло, в принципе были заложены в Маастрихтском Договоре и его модели "трех столпов". Воспринятое в статье 28 Конституции ФРГ положение об участии граждан государств-членов Европейского Сообщества в коммунальных выборах на территории Германии содержалось в Договоре об образовании Европейского Сообщества (статья 8б в редакции Маастрихтского Договора, статья 19 в редакции Амстердамского Договора), а не в Договоре об Европейском Союзе.

Вместе с тем, дальнейшее развитие Евросоюза и его правовой основы, показывает: границы между "тремя столпами" не являются незыблемыми, тем более что во всех трех направлениях взаимодействия фигурируют одни и те же субъекты. Примечателен в этом смысле Амстердамский Договор от 2 октября 1997 года, вступивший в силу 1 мая 1999 года⁸, давший новую редакцию Маастрихтскому Договору и направленный на дальнейшее углубление и расширение сотрудничества в рамках ЕС. Оставаясь в принципе на позициях сконструированной в Маастрихтском Договоре модели, Амстердамский Договор дополняет сложившуюся структуру, а некоторым совместным задачам придает новое качество. Так, например, в Договор об образовании Европейского Сообщества вводится глава IV, посвященная визовому режиму, праву убежища, въезду и другим вопросам, связанным с регулированием свободного передвижения граждан. До сих пор эти вопросы относились к третьему направлению взаимодействия - сфере юстиции и внутренних дел, теперь же они переносятся в сферу права Европейского Сообщества (первый "столп").

Кроме того, если первоначально передача полномочий верховной государственной власти осуществлялась в рамках Европейских Сообществ, то после подписания Маастрихтского Договора в Конституцию Германии были введены положения о праве Федерации передавать эти полномочия Европейскому Союзу в целом⁹. Таким образом, была заложена правовая основа для распространения супранациональных принципов сотрудничества на сферы, относящиеся ко второму и третьему "столпам" ЕС. Не случайно одной из наиболее острых проблем институциональной реформы Евросоюза является дискуссия о введении порядка принятия решений органами Европейских Сообществ простым или квалифицированным большинством голосов по вопросам сотрудничества в сферах внешней политики и безопасности, а также юстиции и внутренних дел.

В этой связи представляется своевременным расширить границы понимания европейского права в узком смысле, включив в него не только право Европейского Сообщества, но и право Европейского Союза в целом.