Гарантии участия территориальных коммунальных корпораций в европейском правотворчестве

Земли в процессе сотрудничества с Федерацией по вопросам Европейского Союза, а также Федерация и ее субъекты, вступая во взаимодействие с ЕС, должны учитывать провозглашенную в Основном Законе гарантию коммунального самоуправления. В § 10 уже цитированного выше Закона "О сотрудничестве Федерации и земель по вопросам ЕС" закрепляется следующий принцип: при подготовке и обсуждении проектов решений Европейского Союза должны охраняться право общин и их объединений по регулированию вопросов местного сообщества, а также их интересы. Таким образом, учет интересов территориальных корпораций осуществляется в основном опосредованно - через Федерацию и земли. Как замечает Дитрих Трэнхардт, "природа коммун и их численность не позволяют им, в отличие от Федерации и земель активно участвовать в формировании европейского волеизъявления снизу вверх; однако, возможным и целесообразным является создание совещательных, контактных, лоббистских структур различного рода, в процессе прямого взаимодействия коммун и ЕС, а также косвенным путем - через компетентные органы земель и Федерации"⁶³.

К числу таких структур при органах ЕС относятся коммунальные представительства в Брюсселе: среди них особое значение имеет открывшееся 1 января 1991 года Европейское бюро немецкого коммунального самоуправления (Europa-buero der deutschen kommunalen Selbst-verwaltung), основную роль в котором играют названные выше три крупнейшие немецкие ком-мунальные ассоциации⁶⁴.

Еще один путь на общеевропейскую арену открывается для коммун через международные и европейские коммунальные ассоциации (сою-зы), как, например, Международный Союз общин (Internationale Gemeindeverband) или Совет общин и регионов Европы (Rat der Gemeinden und Regionen Europas), созданный в 1951 году по инициативе немецких и французских бургомистров в Женеве и сыгравший существенную роль в подготовке "Европейского рамочного соглашения о сотрудничестве приграничных коммунальных территориальных корпораций"⁶⁵. Совет повлиял на развитие иных институциональных форм участия коммун в общеевропейских делах: совместно с Международным Союзом общин им было открыто 1 сентября 1986 года. Постоянное представительство локальных и региональных территориальных корпораций при Европейских Сообществах (Staendige Vertretung der lokalen und regionalen Gebiets-koerperschaften bei den EG)⁶⁶.

Представительству не только региональных, но и коммунальных интересов на европейском уровне послужила организация в конце 1987 года уже упомянутого выше Совета региональных и локальных корпораций при Европейской Комиссии, предшественника Комитета регионов.

Действующий ныне как вспомогательный совещательный орган Совета и Комиссии Комитет регионов отражает интересы как региональных, так и локальных корпораций и состоит из представителей не только "третьего уровня" (субъектов Федерации, регионов), но и коммун. В немецкой делегации (в сравнении с делегациями практически всех других государств-членов⁶⁷) коммунальные представители составляют подавляющее меньшинство (3 места из 24). Однако само по себе допущение коммунальных корпораций к распределению мест в Комитете регионов является принципиально важным решением в пользу германских общин. Это связано с тем, что вопрос о включении в состав немецкой делегации представителей не только земель, но и общин широко дискутировался. При этом земли отстаивали позицию, в соответствии с которой включение в состав делегации коммунальных представителей принципиально отрицалось. В качестве основных аргументов региональная сторона называла тот факт, что участие коммунальных представителей в Комитете регионов приведет к ненужной дивергенции интересов, а, значит, снижению эффективности работы Комитета; кроме того, земли исходили из того, что общины - элемент системы земельного управления и, следовательно, организация их участия в делах ЕС относится к компетенции земель⁶⁸.

Содержащиеся в Договоре правовые предписания об участии в Комитете регионов представителей коммунальных корпораций (статья 198 а Маастрихтского Договора: ": комитет из представителей региональных и локальных территориальных корпораций") не могли быть восприняты как обязанность для государств-членов включать в состав своих национальных делегаций в Комитет регионов представителей общин, т.к. в противном случае можно было бы говорить о неправомерном вмешательстве Сообщества во внутреннее государственное устройство государств-членов ЕС и нарушении принципа уважения государственности членов Сообщества (статья 6 абзац 3 Договора об образовании Европейского Союза в редакции Амстердамского Договора).

Хотя толкование норм права ЕС не давало однозначного ответа на вопрос об обязательном включении в состав Комитета регионов коммунальных представителей, существовал целый ряд юридических, практических и политических оснований для решения этого вопроса в пользу общин. Во-первых, понимание провозглашенного в Договоре принципа субсидиарности не только как принципа взаимоотношений между ЕС и государствами-членами, а шире - как приоритета в распределении компетенции максимально приближенного к населению уровня власти; во-вторых, реализация принципа приближенности к гражданам, закрепленного в преамбуле и абзаце 2 статьи 1 Договора об образовании Европейского Союза (в редакции Амстердамского Договора); в третьих, необходимость соблюдения Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Германией, и, в частности, закрепленного в ней (статья 4 аб-зац 6) права коммун на участие по возможности в принятии решений, затрагивающих их интересы; наконец, обеспечение соблюдения установленной Основным Законом (статья 28 абзац 2) гарантии коммунального самоуправления. Все эти принципы, по мнению ряда немецких ученых-экспертов, с необходимостью предполагали осуществление Федерацией обязанности по вовлечению коммун в процесс "вырав-нивания утраченной ими за счет передачи ЕС компетенции"⁶⁹, и, соответственно, непосредственное участие коммунальных представителей в Комитете регионов.

Наконец, в качестве еще одной формы опосредованного влияния коммунальных корпораций на процесс принятия решений на общеевропейском уровне можно назвать деятельность групп локальных представителей (депутатов) Европарламента.