 |
Импорт институтов в российскую экономику
|
|
|
|
Рассмотрим особенности импорта институтов в процессе рыночной и институциональной трансформации отечественной экономики. Для России этот вопрос имеет особое значение, так как именно импорт был выбран в качестве основного способа институционального строительства в конце двадцатого столетия.
В большинстве своем институциональные заимствования в России проводились без предварительного системного анализа выгод и издержек введения, без выделении и устранения сдерживающих факторов, без политики снижения противодействия импортированию, без мер по ускорению адаптации неформальных институтов к вновь вводимым формальным.
Неформальная институционализация стала неотъемлемой частью трансформационных реформ переходной экономики России. Под неформальной институционализацией понимается приоритет неформальных «правил игры» в обществе над формальными, в некоторых случаях «подстраивание» формальных правил под неформальные нормы.
Суть неформальной институционализации в том, что вновь принятые, разработанные в соответствии с зарубежными рыночными аналогами законы начинают работать совершенно по-иному, не «по рыночному».
Существующая практика показывает, что «рынок институтов» принципиально искажен в гораздо большей степени, нежели рынок товаров или технологий. Значит, эффективный процесс импортирования можно обеспечить лишь за счет вмешательства нерыночных сил, прежде всего государства. А для этого само государство должно быть достаточно эффективно, чтобы обеспечить процесс импорта как развитие институционального строительства.
Поэтому, например, Г.Б. Клейнер предлагает критерием «качества» институциональной системы конкретной страны рассматривать её целостность, понимаемой, во-первых, как полнота состава и теснота внутренних взаимосвязей элементов институциональной системы, обеспечивающей устойчивое социально-экономическое развитие страны. Во-вторых, как соответствие её общему вектору институциональной эволюции, характерной для данной страны.
|
|
|
Первое условие отражает ограниченность институциональной системы в пространстве институтов, второе - ограниченность системы изменения её состояния во времени. Из этого критерия следует, с одной стороны, необходимость гармоничного взаимодействия институциональной системы с культурной, когнитивной и эволюционно-генетической системами. С другой стороны, ограниченность степени свободы при её трансформациях. При несоблюдении этих условий импорт институтов происходит в виде заимствования фрагментов социально-экономических структур других стран. В результате формируются лишь относительно работоспособные «квазиинституты», способные лишь временно выполнять достаточно узкий круг функциональных нагрузок.
При удачной трансплантации за относительно короткий период происходит позитивная адаптация института к новой институциональной и культурной среде: институт выполняет в стране-реципиенте ту же роль, что и в экономике-доноре. Так, рынок розничных товаров может служить примером относительно успешного (хотя и небезболезненного) импорта в России.
Однако, практика импорта институтов содержит множество примеров неудач. Например, массовый импорт институтов в Россию в начале 90-х гг. был проведён без должной проработки и учёта возможных последствий. Он привёл к появлению в экономике целого ряда институциональных ловушек - устойчивых неэффективных состояний во многом предопределивших беспрецедентную глубину экономического спада.
Главная задача, которую ставили перед собой российские реформаторы в начале 1990-х гг., - это создание основных рыночных институтов, практически полностью отсутствующих в прежней командной системе. Банки, рынок, частные фирмы, президент, парламент - все это экономические и общественно-политические институты, импортируемые в последние десятилетия в подавляющее большинство развивающихся стран и страны с переходной экономикой. Подобные институциональные изменения не могут протекать гладко.
|
|
|
Непрерывность развития старых неформальных отношений в условиях отсутствия новых формальных правил и эффективных механизмов их исполнения не позволила осуществить их быструю замену рыночными институтами, при этом надолго сохранились дореформенные тенденции развития во всех сферах, в том числе и в экономической, а также прежние поведенческие модели. Таким образом, вместе с ликвидацией старых структур образовались «дыры» в системе управления, с отменой большей части формальных «правил игры» возник своеобразный институциональный вакуум.
Институциональный вакуум - отсутствие или недостаток в институциональной системе формальных институтов, способных поддерживать осуществление сделок с наименьшими трансакционными издержками, вследствие ликвидации механизма управления прежней хозяйственной системой и отсутствия нового.
Процесс импорта испытанных в других странах институтов в России серьезно затянулся. Кроме того, в российской экономике можно было наблюдать ситуацию, когда наряду с импортированными формальными рыночными правилами реально и вполне успешно функционировали неформальные нормы, тяготеющие к прежней командной системе: например, неденежные формы расчетов (прежде всего, бартер), мягкие бюджетные ограничения, нецелевое использование бюджетных средств, система льгот, система поддержки неэффективных производств на всех уровнях и другие.
Неформальные отношения приобрели решающее значение для участников экономической деятельности. Большая живучесть системы неформальных норм привела к тому, что в институциональной сфере создалась ситуация, которая не описана ни в одной теории, - вживление новых рыночных формальных институтов, призванных вытеснить неформальные, не только не сократило сферу деятельности последних, но и привело к неформальной институционализации вновь принятых правил и неформальной институционализации хозяйственной деятельности в масштабе общества.
|
|
|
Данный процесс можно рассмотреть на примере закона о банкротстве и антимонопольном законодательстве. Если сравнивать эти законы с действующими аналогами в рыночных экономиках, то трудно найти существенные различия. Цель принятия этих документов также была схожей - передача убыточных предприятий в руки эффективных собственников и поддержание конкуренции. Однако если в рыночных странах эти законы используются «по назначению», то в России - для перераспределения собственности в интересах отдельных лиц или групп, часто для последующей перепродажи, с целью получения частной выгоды. Такие сделки во многих случаях заканчиваются действительным банкротством предприятия, поскольку в процессе передела собственности (а он может длиться не год и не два) происходит расхищение основных фондов предприятия.
Впервые Закон о банкротстве был принят в ноябре 1992 г. В марте 1998 г. была введена в действие его вторая редакция. Однако на протяжении практически всего реформенного периода более половины предприятий России имели просроченную задолженность (в 1995 г. их было около 70%, в 1998 г. - более 55%). Доля убыточных предприятий выросла с 15 % в 1992 г. до 53 % в 1998 г.
Многие из них были фактически должны друг другу, образовывая замкнутые цепочки задолженности. При этих условиях банкротство одного из предприятий могло бы вызвать волну банкротств и окончательно развалить и без того деградировавшее производство. Неудивительно, что первоначальная редакция закона существенно ограничивала возможность банкротства, а кредиторы не стремились возбуждать дела о банкротстве, поскольку и сами были должниками. Вторая версия закона была значительно более жесткой. Законодатель стремился укрепить платежную дисциплину, создав дополнительное давление на менеджеров. В 1998 г. число дел о банкротстве возросло, оставаясь в целом незначительным. Анализ показал, однако, что процедура банкротства применялась далеко не к самым убыточным предприятиям и фактически использовалась региональными правительствами для их захвата. При этом губернаторы оказывали давление на арбитражные суды, чтобы оставить других кредиторов (включая федеральное правительство) без адекватной компенсации. Менеджеры предприятий сотрудничали с региональными органами, а потому сохраняли свои позиции и после смены собственника. Таким образом, Закон о банкротстве из инструмента повышения эффективности превратился в инструмент присвоения собственности.
|
|
|
Аналогичным образом действует и антимонопольное законодательство. Можно констатировать тот факт, что неформальная институционализация свела на нет даже добросовестно разработанные с точки зрения неоклассической теории мероприятия экономической политики в переходный период в России.
Импорт может оказаться неэффективной и вследствие слишком высоких издержек. Они включают расходы на осуществление всех перечисленных выше стадий трансплантации. Дополнительные издержки связаны с возможными дисфункциями.
Рассмотрим в качестве примера чековую приватизацию в России 1992-1994 гг., означавшую переход к новому комплексу норм поведения для предприятий, правительства и акционеров. Ей предшествовала интенсивная дискуссия между сторонниками коллективной и акционерной собственности, было составлено несколько альтернативных проектов. В течение 1992 г. было разработано около 80 нормативных документов, утвержденных постановлениями Верховного Совета РФ, Совета Министров РФ или указами Президента.
Для осуществления проекта были образованы две иерархические структуры: система комитетов по управлению имуществом (от Государственного комитета до городских) и система отделений Российского фонда федерального имущества. Кроме того, были созданы несколько сотен чековых инвестиционных фондов, напечатаны и розданы населению 150 млн приватизационных чеков. На каждом из более чем 100 тыс. предприятий, приватизированных к моменту формального завершения чековой приватизации (к середине 1994 г.), были организованы комиссии по приватизации, разработаны планы приватизации. Проведены десятки тысяч чековых аукционов. Миллионы людей были вовлечены в процессы купли-продажи приватизационных чеков.
Процесс же адаптации системы к новому институту не завершен и до сих пор. Никто пока не подсчитал совокупные издержки чековой приватизации, ясно, однако, что они огромны. В конце 90-х годов был сделан ряд попыток сопоставить эффективность приватизированных и государственных предприятий. Большинство исследователей не нашли ясных доказательств повышения эффективности в результате приватизации. Видимо, совокупный эффект приватизации за истекший период следует считать отрицательным.
|
|
|
Как уже отмечалось выше, приватизация в России - пример попытки государства внедрить новый для России институт - открытое акционерное общество - при отрицательном спросе на этот институт со стороны значительной части конечных потребителей - трудовых коллективов. Это в значительной мере определило высокие трансплантационные издержки и явилось причиной дисфункции - институционального конфликта.
Большинство проблем с импортом институтов связано с непониманием, что он представляет собой длительный и сложный процесс институционального строительства, а не одномоментный акт.
Основные причины отторжения импортируемых институтов в России приведены в табл. 2.
Причины. Содержание. Примеры. Атрофия и перерождение института. Трансплантат оказывается невостребованным, если его использование не совместимо с культурными традициями или институциональной структурой реципиента. Трансплантация института банкротства - из инструмента повышения эффективности он превратился в инструмент присвоения собственности. Активизация альтернативных институтов. Активизация альтернативных институтов, подчас неожиданной для инициаторов трансплантации. Введение в 1992 г. прогрессивной шкалы налогообложения физических лиц, аналогичной шкалам, существующим в развитых капиталистических странах. Институциональный конфликт. Экономические агенты не выполняют те или иные формальные правила, что соответствует активизации альтернативных норм и различию институциональных условий донора и реципиента. Необычная неэффективная форма корпоративного управления, возникшая в результате российской приватизации: открытое акционерное общество, управляемое работниками. Парадокс передачи. В результате (бесплатной) передачи более эффективной технологии донор может выиграть за счет реципиента. Либерализация внешней торговли - нелегальный экспорт цветных металлов, массовое занижение экспортных цен, громадная утечка капитала из России несли выгоду как раз тем странам, которые «поставляли» в Россию новые институты. Борьба групп влияния. Институциональная среда часто является следствием и результатом перераспределительных конфликтов между различными социальными группами. Небольшие группы влияния, нацеленные не на производственную, а на перераспределительную деятельность препятствуют укреплению прав собственности. Ослабленный эффект зависимости от предыдущей траектории развития. Россия как полигон нескольких грандиозных социальных экспериментов XIX-XX веков постоянно продуцировала маргинальные слои населения. Преемственность неформальных институтов достаточно слаба и не превышает в последнее время 2-3 поколений. Не инвестирование в знания. Система образования абсолютно не предрасположена к адекватным реакциям на меняющуюся среду. В России до сих пор обучение ведется по огромному числу невостребованных специальностей, специалисты получают не знания, а диплом.
Причины. Содержание. Примеры. Импорту подлежат только формальные институты. Неформальные институты фригидны и мало трансформируются под воздействием импортированных формальных (наоборот, сами их значительно трансформируют). Невозможно радикальное изменение институционального окружения (не только краткосрочное, но и долгосрочное)Коллективизм как атрибут национального характера затрудняет импорт в Россию институтов на базе частной собственности Дисфункция институциональной макроструктуры Потеря функционального наполнения практически всех работающих подсистем. Неэффективные институты делают это состояние относительно стабильным. Отрицательные результаты реструктуризации российской экономики в 1990-х гг.институт заимствование изменение
Последствия неформальной институционализации многообразны: рост теневого и неформального секторов, преобладание в экономике неформальных поведенческих моделей, криминализация экономики и общественной жизни, а также бегство капитала из страны, прекращение инвестиций в реальный сектор и т.д.
Таким образом, импорт новых институтов требуют определенного времени, правильного использования технологических, экономических и организационно-управленческих знаний. Одновременно необходимо учитывать и опыт других стран и пытаться найти те решения, которые можно бы было применить в России на современном этапе.
Заключение
Важную роль в формировании и изменении институциональной структуры экономики той или иной страны играет государство.
Все типы институциональных изменений можно сгруппировать так:
. Инкрементные институциональные изменения за счет закрепления неформальных правил, норм, институтов в относительно малых группах с семейно-родственными связями. Эффективно снижает трансакционные издержки для членов группы.
. Эволюция институтов. Возникающие неформальные практики постепенно закрепляются как общепризнанные в формальных институтах.
.Революционные институциональные изменения. Обычно проявляются при экзогенном заимствовании институтов, или их «импорте».
Формирование институтов сложный и длительный процесс. Государство для сокращения времени формирования института может использовать импорт институтов. Смысл импорта институтов состоит в ускорении институционального развития.
В переходной экономике процесс институционализации рынков протекает наиболее сложно, сопровождаясь разрушением уже созданных институтов или их неэффективным функционированием.
Для России проблема импорта рыночных институтов связана с появившимся после проведения реформ в 90-х годах расширением политических свобод (свобода слова, митингов и т. п.) и сужением экономических возможностей (падение производства, инфляция и т. д.). В этих условиях большая нагрузка легла на государство. Но оно оказалось не в состоянии защитить провозглашенные им самим права. Отсутствие надежных институциональных гарантий привело к произволу властей всех уровней.
Импорт институтов возможен только тогда, когда вектор развития имеющихся «отечественных» институтов совпадает или, по крайней мере, не противоречит требованиям сознательно внедряемых институтов
Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что не все меры государственной политики развитых стран могут быть применены в условиях переходной экономики.
|
|
|
