 |
Понятие и становление бюджетного федерализма в современной России
|
|
|
|
2.1. Понятие бюджетного федерализма
Бюджетное устройство каждой страны должно соответствовать ее государственному устройству. Россия – федеративное государство. Систему принципов, на которых базируется (должно базироваться) бюджетное устройство федеративных государств принято называть “бюджетным федерализмом”.
Только бюджетные взаимоотношения между центром и регионами удостоились специального термина. Экономика, социальная сфера, ресурсный потенциал тоже имеют важное значение для любой федерации. Но мы говорим либо о федерализме “вообще”, либо о “бюджетном федерализме”, но не, например, об экономическом, социальном, ресурсном или каком-либо еще федерализме.
И это не случайно. Эффективность взаимодействия властей разных уровней в решающей степени зависят именно от финансовых отношений. Нарушение принципов бюджетного федерализма чревато ослаблением государства, дестабилизацией бюджетной системы, снижением эффективности экономической политики.
Сегодня более половины доходов и расходов консолидированного бюджета России приходится на долю субъектов Федерации. Без реорганизации финансовых отношений между центром и регионами невозможно ни оздоровление государственных финансов, ни наведение элементарного порядка в бюджетной системе, ни, наконец, безусловное выполнение бюджетных обязательств государства перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы.
Развитие бюджетного федерализма в России на глазах превращается из теоретической концепции в необходимое условие выживания государства и экономики.
В декабре этого года нынешней системе бюджетных отношений исполнится ровно 5 лет. Для того времени она была шагом в правильном направлении, позволив перейти от индивидуального согласования распределения финансовых ресурсов к пусть несовершенным, но все же более объективным правилам и критериям. Были установлены единые и, как правило, стабильные нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, расширена налоговая самостоятельность региональных властей, введена формула расчета объемов финансовой помощи регионам.
|
|
|
Однако реформа межбюджетных отношений осталась незавершенной. В своем нынешнем виде сложившаяся в России система межбюджетных отношений не устраивают ни федеральный центр, ни субъекты Федерации, ни органы местного самоуправления. Именно в этом следует искать корни ставшей привычной напряженности, а иногда и прямого противостояния властей разных уровней, дестабилизирующей бюджетную систему.
До сих пор не решен основополагающий вопрос бюджетного устройства: разграничение полномочий и ответственности за финансирование расходов с оценкой объективных потребностей каждого уровня бюджетной системы в финансовых ресурсах. Пока этого не сделано, разделение доходов, и методы бюджетного выравнивания остаются в сфере преимущественно политического торга.
Сохраняется унаследованное от советской системы разделение налогов на “закрепленные” и “регулирующие”. Сама возможность ежегодного изменения нормативов отчислений от федеральных налогов (а внутри регионов так оно и происходит) дестимулирует региональные и особенно местные власти развивать экономическую и налоговую базу территорий.
Распределение финансовой помощи регионам остается субъективным, страдает от недостатка четкой стратегии и методологии, подвержено политическому лоббированию. Ряд регионов добились или добиваются особого положения в бюджетной системе, выторговывая себе за счет федерального бюджета (т.е. других регионов) самые различные льготы и привилегии.
|
|
|
Самое же главное в том, что у региональных и местных властей в рамках действующей системы межбюджетных отношений нет достаточных стимулов и заинтересованности проводить рациональную и “прозрачную” бюджетную политику, снижать зависимость от вливаний из федерального бюджета.
Вместо этого, пользуясь ее запутанностью, они зачастую пытаются перекладывать ответственность за состояние дел на местах на федеральное правительство. Типичное объяснение задержек в выплате зарплаты бюджетникам (а большинство из них “закреплены” именно за региональными и местными бюджетами) сегодня звучит так: “Москва не перечислила нам трансферты”. Ситуация с исполнением федерального бюджета действительно сложная, но ведь для регулярной выплаты зарплаты необходимо не более 30-40% собственных доходов регионов. О том же, что почти половина этих доходов (а в некоторых регионах – более 90%) собирается зачетами и денежными суррогатами, региональные и местные власти предпочитают умалчивать, как, впрочем, и о таких параметрах региональной бюджетной политики, как утвержденный без источников покрытия дефицит или объем бюджетных ссуд и субсидий “лежащим” предприятиям.
Времени потеряно слишком много. 5 лет - это большой срок даже для стабильной страны. В России же за это время вполне можно было заложить основы полноценной модели бюджетного федерализма. По разным причинам этого не произошло. Сложившаяся (во многом стихийно) на данный момент российская система бюджетного устройства причудливо сочетает в себе черты унитарного, федеративного и даже конфедеративного государства. Сегодня ресурсы для ее эволюционного совершенствования (что было бы предпочтительнее) практически исчерпаны, необходимо ее коренное реформирование.
2.2 Российская модель бюджетного федерализма
Формирование теоретических принципов бюджетного федерализма должно стать основой для построения рабочей модели бюджетного федерализма. Однако предпринимавшиеся с начала 90-х годов попытки формирования эффективной модели бюджетного федерализма в России носили в основном хаотический характер, проходили путем естественного отбора, методом проб и ошибок, не имели серьезного теоретического обоснования, что означало потерю времени и истощение общественных ресурсов. Стратегии, реализуемые ветвями государственной власти, нередко носили краткосрочный характер, основывались на разрешении сиюминутных проблем.
|
|
|
И на сегодняшний день, несмотря на заметные достижения в практической деятельности, сохраняется значительное отставание в развитии теоретической базы российского бюджетного федерализма. Это отставание является основным препятствием на пути построения эффективной модели бюджетного федерализма, лишае г государство механизмов рационального управления общественными ресурсами, препятствует достижению их аллокацпонной эффективности и увеличивает издержки приспособительного периода.
В отличие от России, другие федеративные государства, например. США. Германия. Австралия, проделали долгий пуп, в развитии аналогичных моделей. Их теоретическая база и практический опыт могут быть полезными для развишя как теории, так и формирования нормативно-правовой базы межбюджешых отношений в России. Действительно. Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 11)<»-2001гг. и на период до 2005 г. фактически заимствует основополагающие принципы, разработанные в названных государствах.
Одним из таких принципов классических моделей бюджетной федерализма являемся субсидиарный подход, который предполагает, что взаимоотношения центра и регионов строятся в строго определенной последовательности: разграничение расходных полномочий, на этой основе разграничение источников доходов. перераспределение доходов - ликвидация возникших диспропорций по вертикали (между бюджетами различных иерархических уровней) и горизонтали (между бюджетами одного иерархического уровня). Выбор такой процедуры осуществила сами история, поэтому в работе мы ее не оспариваем, считая исторически обусловленной оптимальностью. В данном случае процесс принятия решений в финансово-бюджетной сфере приобретает многошаговый характер: на каждой
последующем стадии происходит оптимизация собственной функции, с учетом ограничений - результатов, полученных при оптимизации на предыдущей стадии.
|
|
|
В то же время абсолютный импорт принципов и моделей бюджетного федерализма из других стран в Россию невозможен ввиду постепенного характера приспособления законодательной базы. а также по причине обшей макроэкономической. политической. социальной неустойчивости периода трансформации, которая меняет баланс интересов и структуру стимулов.
Кроме того. России обладает рядом особенностей, в значительной степени отличающих ее от прочих федеративных государств: протяженностью территории многонацильностыо. разнообразием концессий и ментальное дифференциацией регионов по уровню жизни, обеспеченности ресурсами, промышленному потенциалу. концентрации финансовых ресурсов и др. Таким образом, при разработке модели бюджетного федерализма приходится создавать универсальные и прозрачные правила, которые в то же время позволяли бы учитывать индивидуальные особенности каждого региона РФ. Модель бюджетного федерализма должна способствовать обеспечению баланса внутренним экономических интересов.
2.3 Основные тенденции развития отношений между бюджетами различного уровня
Бюджетное регулирование можно проанализировать путем рассмотрения передачи средств из одного бюджета в другой. Как правило, вышестоящий бюджет выделяет целевые финансовые средства для нижестоящего бюджета. Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней.
На законодательном уровне отношения между бюджетами могут регулироваться двумя способами: закреплением в нормативном акте и путем подписания соглашения о разграничении полномочий между представителями государства и региона.
Что касается разграничения налоговых платежей между бюджетами, то обычно это достигается либо закреплением за различными бюджетами различных налогов, либо закреплением за бюджетами нижестоящего уровня части собираемых налогов. Так, в России налог на прибыль "имеет две ставки" - 13% зачисляются в федеральный бюджет, а от 22 до 30% - в региональный. Также закреплены "двойные" ставки на акцизы, НДС, подоходный налог, платежи за пользование теми или иными ресурсами.
|
|
|
Помимо разделения налоговых поступлений, отношения между бюджетами могут быть построены по образу и подобию гражданских правоотношений. В исключительных случаях при недостаточности средств местных бюджетов на возмещение расходов по сообщению финансовых органов Министерство финансов Российской Федерации производит авансовое перечисление средств на эти цели с последующим их зачетом согласно представленной финансовыми органами установленной отчетности. Авансовые поступления отражаются в учете исполнения бюджета в финансовых органах как средства, полученные из республиканского бюджета Российской Федерации. Так, из общегосударственного бюджета могут возмещаться расходы на содержание органов государственной власти, расходы, связанные с обеспечением деятельности народных депутатов, возмещение расходов по уплате разницы в процентных ставках, возмещение ущерба, причиненного гражданам, возмещение ущерба и расходы на выплату компенсаций реабилитированным гражданам, выплата компенсаций жертвам политических репрессий, расходы, связанные с хранением, ремонтом, пересылкой, перевозкой конфискованного имущества и кладов, которые подлежат передаче в федеральную собственность, расходы на выплату льгот и компенсаций и другие расходы.
Основой взаимоотношений между бюджетами различных уровней является необходимость достижения так называемого минимального бюджета, т.е. проводимого в соответствие с закрепления в соответствии с социальной политикой определенных гарантий для жителей данного региона. Минимальный бюджет представляет собой расчетный объем доходов соответствующего консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, покрывающих гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями по решению вышестоящего представительного органа власти.
Расходная часть минимального бюджета исчисляется по единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам, установленным вышестоящим представительным органом власти на основании действующих актов законодательства в пределах его финансовых возможностей. Разработка минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, представляемых на утверждение Парламента, производится Правительством.
Расходная часть минимального бюджета определяется:
а) суммой затрат, включаемых в бюджет текущих расходов, учитываемых вышестоящими органами власти в расчетах к бюджету года, предшествующего планируемому (в сопоставимых условиях), с учетом увеличения (снижения) этих расходов, вызванного:
o согласованной с вышестоящим органом власти в установленном законодательством порядке суммой затрат в связи с изменением состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию;
o решениями вышестоящих органов власти об изменении социальных и финансовых норм и нормативов;
o изменением индекса цен и тарифов по расчетам вышестоящих исполнительных органов власти, осуществляемым в установленном порядке;
б) минимально необходимой суммой затрат, включаемых в бюджет развития данного национально-государственного или административно - территориального образования.
И, наконец, взаимоотношения между бюджетами строятся на основе уважения закрепленных законодательством либо договором право и обязанностей. Это гарантируется тем, что органы государственной власти обязаны возместить в полном объеме ущерб, причиненный юридическим и физическим лицам в результате принятия указанными органами с превышением своей компетенции решений по бюджетным вопросам. Причиненный ущерб подлежит возмещению за счет средств соответствующего бюджета на основании решения суда или арбитражного суда.
|
|
|
